經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 7月21日公布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出“深化零基預(yù)算改革”。

零基預(yù)算指不受以往預(yù)算安排影響，一切從實(shí)際需要出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合財(cái)力狀況，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算的一種科學(xué)、現(xiàn)代的預(yù)算編制方法。

一位地方財(cái)政預(yù)算人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)說，零基預(yù)算是相對(duì)于現(xiàn)行的基數(shù)預(yù)算。基數(shù)預(yù)算是指每年預(yù)算安排按照往年固有項(xiàng)目基數(shù)，基數(shù)都是各個(gè)部門在往年已經(jīng)定下的項(xiàng)目預(yù)算額度，比如平行部門的預(yù)算額度，或?qū)ο录?jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付額度。

例如，以往某部門上一年度預(yù)算為1萬元，那么本年度預(yù)算會(huì)以此為基數(shù)上下浮動(dòng)。零基預(yù)算改革后，這個(gè)“基數(shù)”就不存在了，預(yù)算數(shù)將根據(jù)資金實(shí)際需求、項(xiàng)目輕重緩急和績(jī)效評(píng)價(jià)等情況統(tǒng)籌核定。

2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，要求堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序，不再與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，長(zhǎng)期以來，政府在財(cái)政資源配置中普遍采用“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式，這種方式在收入和支出兩端都有所體現(xiàn)。其優(yōu)勢(shì)在于不觸及既得利益，簡(jiǎn)單易行、便于操作，長(zhǎng)期依賴這種機(jī)制可能導(dǎo)致“基數(shù)”效應(yīng)的固化，甚至形成制度陷阱，不利于財(cái)政資源的優(yōu)化配置。

王振宇認(rèn)為，在當(dāng)下各級(jí)財(cái)政緊平衡、弱平衡時(shí)期，重提零基預(yù)算，并使其從概念走向?qū)嵺`十分必要。為此，打造零基預(yù)算的升級(jí)版，從傳統(tǒng)意義上的部門預(yù)算編制，拓展至政府間收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建等，達(dá)到相機(jī)抉擇與動(dòng)態(tài)的平衡。

上述預(yù)算人士認(rèn)為，“當(dāng)前實(shí)施零基預(yù)算最好從增量來做，困難會(huì)少一些，阻力也會(huì)更小一些。”

地方先行一步

公開資料顯示，近些年來，浙江、安徽、陜西、貴州等省份，探索實(shí)施以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)的預(yù)算改革。

比如，山東省人民政府2019年公布的《關(guān)于深化省級(jí)預(yù)算管理改革的意見》就提到，實(shí)施零基預(yù)算管理。為提高預(yù)算安排的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，改變“先有資金、后定項(xiàng)目”以及“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式，以細(xì)化預(yù)算和項(xiàng)目庫建設(shè)為基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金全面實(shí)行零基預(yù)算管理。

2021年，廣西出臺(tái)零基預(yù)算改革實(shí)施方案，提出所有預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)，逐項(xiàng)審核預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出的必要性、合理性及其開支標(biāo)準(zhǔn)、支出金額，打破基數(shù)概念和支出固化格局，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編審預(yù)算，提高支出效率和資金績(jī)效。

2022年，安徽省人民政府印發(fā)《安徽省全面實(shí)施零基預(yù)算改革方案》，提出打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴，所有預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)，以黨委、政府決策部署和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，以政府當(dāng)年可用財(cái)力為基礎(chǔ)，根據(jù)資金實(shí)際需求、項(xiàng)目輕重緩急、績(jī)效評(píng)價(jià)情況等統(tǒng)籌核定。

零基預(yù)算是打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴，使得預(yù)算支出不受以往預(yù)算安排情況的影響，均以“零”為基點(diǎn)。

當(dāng)前財(cái)政支出固化問題較為突出。2014年，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在接受媒體采訪時(shí)表示，要研究清理規(guī)范掛鉤機(jī)制，不是否定某項(xiàng)事業(yè)的重要性，而是為避免形成財(cái)政支出僵化固化機(jī)制，提高財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌能力，增強(qiáng)財(cái)政投入的針對(duì)性、有效性和可持續(xù)性。

一位預(yù)算專家認(rèn)為，當(dāng)前提出零基預(yù)算，主要是通過零基預(yù)算理念，來提高財(cái)政科學(xué)管理的水平。

困難

當(dāng)前地方財(cái)政收支緊張，支出固化剛性不下，推行零基預(yù)算也面臨較大的困難。

上述預(yù)算人士稱，每年地方財(cái)政部門預(yù)算編制方案都會(huì)提到零基預(yù)算，但是實(shí)施零基預(yù)算面臨一定的困難。從當(dāng)前預(yù)算管理來看，最突出的問題是支出結(jié)構(gòu)固化僵化，部門和單位在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)普遍存在基數(shù)加增長(zhǎng)的觀念，出現(xiàn)臨時(shí)項(xiàng)目長(zhǎng)期化，長(zhǎng)期項(xiàng)目基數(shù)化的現(xiàn)象。

“臨時(shí)項(xiàng)目長(zhǎng)期化，長(zhǎng)期項(xiàng)目基數(shù)化”是指臨時(shí)的、一事一議的項(xiàng)目，只要第一次過會(huì)或者第一次正式流程完成后，可能變成長(zhǎng)期項(xiàng)目，每年都要編入預(yù)算；長(zhǎng)期項(xiàng)目基數(shù)化是每年的項(xiàng)目都按照歷史支出情況撥款，額度變化不大，也就是日常所說的預(yù)算固化，出現(xiàn)這種情況在于預(yù)算沒有退出機(jī)制。

記者了解到，當(dāng)前地方財(cái)政在收入緊張的情況下壓減支出，只能是給預(yù)算支出部門一個(gè)比例數(shù)字，要求在去年基礎(chǔ)上減少多少百分比，讓預(yù)算單位按照支出的輕重緩急來壓減。

但是，該預(yù)算人士認(rèn)為，實(shí)施零基預(yù)算的目的并非要簡(jiǎn)單壓減預(yù)算支出，而是要推動(dòng)預(yù)算安排更加科學(xué)，支出結(jié)構(gòu)更加合理。

對(duì)于負(fù)責(zé)編制預(yù)算的財(cái)政部門而言，實(shí)施零基預(yù)算并不好做。上述預(yù)算人士坦言，對(duì)于平行預(yù)算部門來說，只要項(xiàng)目支出固定下來，每一年都會(huì)編入預(yù)算，對(duì)應(yīng)的都是部門的事權(quán)。“所以，地方財(cái)政一直在推動(dòng)零基預(yù)算，但實(shí)際執(zhí)行效果很一般。”

一位來自東部某地級(jí)市的財(cái)政人士也遇到了與上述預(yù)算人士同樣的問題。他舉例，如果一個(gè)部門因?yàn)槟硞€(gè)項(xiàng)目獲得了預(yù)算資金，無論項(xiàng)目本身如何變化，該部門都會(huì)將這筆資金視為自己的資源。即便原項(xiàng)目不再繼續(xù)，部門也會(huì)通過編制一個(gè)新的項(xiàng)目計(jì)劃來保留這筆預(yù)算，從而將資金留在本部門內(nèi)。

“零基預(yù)算是好事，特別在當(dāng)下財(cái)政緊張的情況下，但是怎么實(shí)行，怎么將所有項(xiàng)目清零？”該人士認(rèn)為，零基預(yù)算必須從上到下實(shí)施，從中央部門開始，地方才能更好推動(dòng)。