經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 丁文婷 2024年1月22日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《浦東新區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2023－2027年）》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）發(fā)布，引發(fā)廣泛關(guān)注。

《方案》明確，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上賦予浦東新區(qū)更大自主權(quán)，支持推進(jìn)更深層次改革、更高水平開放，為浦東新區(qū)打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)提供支撐，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中更好發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

具體來看，《方案》對(duì)浦東新區(qū)的進(jìn)一步深化改革提出了哪些要求，有怎樣的突破，有哪些值得關(guān)注的亮點(diǎn)和重點(diǎn)？中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘對(duì)《方案》進(jìn)行了解讀。

制度性的開放

陸銘認(rèn)為，在科創(chuàng)和城市發(fā)展方面，《方案》最大的突破在于面向了國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)雙循環(huán)。從國(guó)際上看，《方案》為吸引人才在國(guó)內(nèi)參與科技創(chuàng)新提供了更多便利，比如為外籍人才提供入出境和停居留便利。

“當(dāng)前中國(guó)面臨的是更高水平的開放，也面臨著如何對(duì)接國(guó)際通行的規(guī)則問題。”在陸銘看來，《方案》最重要的點(diǎn)在于制度性開放，從多方面、多角度提出了制度性的開放方式。

比如《方案》提到，“圍繞建立與國(guó)際通行規(guī)則相互銜接的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，率先推進(jìn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，實(shí)行更大程度的壓力測(cè)試，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，為全國(guó)制度型開放探索經(jīng)驗(yàn)”，具體方面提到“探索有序放寬電信服務(wù)、醫(yī)療健康等服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)外資準(zhǔn)入限制”。

在人才方面，《方案》提出，要建設(shè)國(guó)際人才發(fā)展引領(lǐng)區(qū)，在外籍人士擔(dān)任企業(yè)法定代表人、承擔(dān)科創(chuàng)項(xiàng)目、為外籍人員在上海居住和生活創(chuàng)造條件等方面也都做了明確表述。“這都表明，國(guó)家希望浦東新區(qū)能夠更多地在制度性開放方面引領(lǐng)全國(guó)的一種積極態(tài)度”。

此外，《方案》再次強(qiáng)調(diào)了積分落戶制度的改革。陸銘認(rèn)為，這說明，目前我們不僅需要各種各樣的國(guó)際頂尖人才，對(duì)城市發(fā)展具有更廣泛意義的多元化、多技能結(jié)構(gòu)的人才需求也得到了重視。

《方案》還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“鼓勵(lì)根據(jù)實(shí)際擴(kuò)大公共服務(wù)范圍、提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。在陸銘看來，這樣的政策發(fā)展目標(biāo)落在了政府側(cè)，更高水平的改革開放要強(qiáng)調(diào)深化改革。其中特別亮眼的是“將政務(wù)履約、守諾服務(wù)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系體系”。陸銘認(rèn)為，這既體現(xiàn)了加強(qiáng)法治，也體現(xiàn)了政府自身深化改革的要求。

城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展

浦東引領(lǐng)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，一定會(huì)對(duì)土地產(chǎn)生更多的要求。《方案》提到，“優(yōu)化永久基本農(nóng)田以外農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批機(jī)制”，陸銘認(rèn)為，在這一點(diǎn)上，可以進(jìn)一步解放思想，發(fā)揮浦東在地理位置和制度創(chuàng)新兩方面的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人民居住的需求規(guī)劃用地的規(guī)模和用途。

“一個(gè)國(guó)家的不同地區(qū)要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。”在陸銘看來，浦東新區(qū)除極個(gè)別比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)外，絕大部分浦東新區(qū)區(qū)轄范圍都非常重要，要么位于交通基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)點(diǎn)，要么是新城建設(shè)的中心點(diǎn)，或者類似陸家嘴、張江的產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)。    

這些地方的比較優(yōu)勢(shì)是發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)和居住用途功能的提升勢(shì)必會(huì)帶來農(nóng)業(yè)用地相應(yīng)減少，尤其在軌道交通沿線和軌道交通站點(diǎn)附近。“要加強(qiáng)土地的開發(fā)和利用，才能真正高效率地使用土地，釋放出浦東新區(qū)引領(lǐng)全國(guó)發(fā)展的作用”。

實(shí)際上，大城市占地面積在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)來看比重并不大，陸銘認(rèn)為，應(yīng)該更多地通過將農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)化，提升地區(qū)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用。同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)高效利用建設(shè)用地，避免盲目開發(fā)，脫離實(shí)際產(chǎn)業(yè)和居住的需求。

不論是浦東新區(qū)建設(shè)，還是在未來其他大城市的發(fā)展中，要積極推進(jìn)居住、產(chǎn)業(yè)、商服、公共服務(wù)等各種綜合用途用地的規(guī)劃，避免單一功能的規(guī)劃導(dǎo)致“職住分離”，居住和消費(fèi)之間分離，加劇城市的交通流量和擁堵。“從未來城市發(fā)展的角度看，浦東新區(qū)如果能夠在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向建設(shè)用地的相關(guān)政策上有所突破，并進(jìn)行推廣，是有利于一些特大、超大城市與周邊中小城市進(jìn)行跨行政邊界的資源配置和統(tǒng)一發(fā)展，對(duì)形成都市圈能夠有所推動(dòng)”。