經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 到了編制2022年預(yù)算的時(shí)候了。

12月9日，一位預(yù)算部門(mén)人士告訴記者，現(xiàn)在處于“一上”階段，今年預(yù)算的總基調(diào)是要求過(guò)緊日子，同時(shí)推行預(yù)算一體化系統(tǒng)。“明年預(yù)算的基調(diào)是強(qiáng)調(diào)過(guò)緊日子，強(qiáng)化運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化的問(wèn)題，再者是推進(jìn)中央實(shí)施預(yù)算管理一體化。”

同日，一位地級(jí)市預(yù)算人士也對(duì)記者表示，與之對(duì)應(yīng)的相關(guān)部門(mén)預(yù)算已經(jīng)基本完成，只等過(guò)會(huì)。“今年預(yù)算沒(méi)有像去年那么強(qiáng)調(diào)緊張和壓縮，有些部門(mén)還實(shí)現(xiàn)了略微增長(zhǎng)，總基調(diào)是基本與去年持平。但是今年的預(yù)算要求全部在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)施，我們也是在學(xué)習(xí)如何使用。”

上述預(yù)算部門(mén)人士所提到“一上”是指各部門(mén)向財(cái)政部門(mén)報(bào)送下一年度預(yù)算需求；“一下”是指財(cái)政部門(mén)下達(dá)各部門(mén)下一年度預(yù)算控制數(shù)，“一下”不是一次性下達(dá)，可能會(huì)持續(xù)一段時(shí)間。

同樣的時(shí)間，不同的地方，預(yù)算進(jìn)行的階段也不一樣，東北以及東部某縣的部門(mén)預(yù)算人士告訴記者，其預(yù)算剛剛開(kāi)始操作，前段階段一直在研究預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，剛剛學(xué)會(huì)。

“我們的部門(mén)預(yù)算剛剛編制完成，還要上局里會(huì)議。”東部某地級(jí)市部門(mén)預(yù)算人士告訴記者，2022年的預(yù)算要求主要是“緊”，沒(méi)有像2021年大規(guī)模的削減，畢竟GDP在增長(zhǎng)，財(cái)政收入在增長(zhǎng)，支出肯定也在增長(zhǎng)。“現(xiàn)在是給各個(gè)部門(mén)控制數(shù)，除去人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、本級(jí)項(xiàng)目，結(jié)合自身財(cái)力，和實(shí)際需要，三保以及上級(jí)的命題作文，給與控制數(shù)，也就是一下。”

緊日子

從部門(mén)公布的預(yù)算通知可以知道今年預(yù)算的一些情況。

7月16日，國(guó)家文物局網(wǎng)站公布了關(guān)于編制2022-2024年支出規(guī)劃及2022年部門(mén)預(yù)算的通知：按照財(cái)政要求，2022年項(xiàng)目支出預(yù)算應(yīng)以2021年批復(fù)預(yù)算作為上限編報(bào)，各單位要加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算與支出政策的銜接匹配，更加集中、直觀反映機(jī)構(gòu)主要職能和工作任務(wù)，對(duì)不該安排的支出和可干可不干的項(xiàng)目，一律不得列入預(yù)算。

海東（化名）最近一直加班，他負(fù)責(zé)自己所在單位的預(yù)算，其所在單位屬于一級(jí)預(yù)算單位。一級(jí)預(yù)算單位是指向財(cái)政部門(mén)匯總報(bào)送分月用款計(jì)劃（并提出財(cái)政直接支付申請(qǐng)，此部分，簡(jiǎn)化流程后己取消）的預(yù)算單位。

海東告訴記者，“緊日子”、“三保”、“零基預(yù)算”這是今年的基本要求。

“我們?cè)?011年就開(kāi)始試驗(yàn)零基預(yù)算，”海東告訴記者，但是其覺(jué)得零基預(yù)算和控制數(shù)預(yù)算是矛盾。零基預(yù)算優(yōu)點(diǎn)是不考慮上一年的實(shí)際支出情況，不參考以前的，需要多少都要保證，不是為了省錢(qián)，是為了提高效率。在財(cái)力充足的情況下提高效率，實(shí)施零基預(yù)算。

“我們現(xiàn)行是后期加入控制數(shù)，因?yàn)樨?cái)力不足。”海東說(shuō)。

零基預(yù)算是不考慮過(guò)去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算，具體指不受以往預(yù)算安排情況的影響，一切從實(shí)際需要出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合財(cái)力狀況，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算的一種科學(xué)的現(xiàn)代預(yù)算編制方法。

2021年7月13日，財(cái)政部召開(kāi)了2022年中央部門(mén)預(yù)算編制工作動(dòng)員會(huì)。財(cái)政部黨組成員、副部長(zhǎng)許宏才出席會(huì)議并作動(dòng)員講話(huà)，預(yù)算司司長(zhǎng)李敬輝主持會(huì)議。會(huì)議總結(jié)一年來(lái)部門(mén)預(yù)算管理工作進(jìn)展情況，明確了下一步深化部門(mén)預(yù)算改革的重點(diǎn)任務(wù)，推進(jìn)中央預(yù)算管理一體化建設(shè)，并對(duì)2022年部門(mén)預(yù)算編制工作進(jìn)行了全面部署。

青島市城陽(yáng)區(qū)財(cái)政局在其公布的《關(guān)于編制2022年區(qū)級(jí)部門(mén)預(yù)算和2022-2024年三年支出規(guī)劃的通知》中提出，牢固樹(shù)立零基預(yù)算理念，按照“有保有壓、先急后緩”的原則，集中財(cái)力保重點(diǎn)辦大事兜底線。繼續(xù)將“三保”支出作為2022年預(yù)算安排的重點(diǎn)，兜牢兜實(shí)“三保”底線，同時(shí)要從嚴(yán)控制新增支出，除國(guó)家、省、市、區(qū)有明確規(guī)定外，原則上2022年民生政策不再提標(biāo)擴(kuò)面。“零基預(yù)算，不一定適合全部的地方，各個(gè)地方的財(cái)力不一樣，但是很多事權(quán)是一樣的，這是一個(gè)基本事實(shí)。”海東告訴記者。

海東舉例，現(xiàn)在上級(jí)一些部門(mén)，會(huì)給下級(jí)一些線條部門(mén)加職責(zé)，但是上級(jí)部門(mén)并不給與下級(jí)部門(mén)資金，這等于增加了下級(jí)財(cái)政部門(mén)的支出。特別是一些強(qiáng)勢(shì)的部門(mén)。

“現(xiàn)在上級(jí)部門(mén)都是只說(shuō)事情，比如說(shuō)全國(guó)的某個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的事情，全省內(nèi)部的事情，全省一盤(pán)棋。事給了，沒(méi)財(cái)，變相地增加了地方財(cái)力負(fù)擔(dān)。而且現(xiàn)有的事權(quán)劃定的是以前的，但是新增的呢？沒(méi)有說(shuō)法。”

預(yù)算管理一體化

2020年3月16日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）實(shí)施有關(guān)事項(xiàng)的通知》，確定河北、大連、黑龍江、貴州、海南、青海6個(gè)地區(qū)作為《規(guī)范》先行實(shí)施試點(diǎn)地區(qū)。之后，財(cái)政部于2020年4月29日組織召開(kāi)全國(guó)預(yù)算管理一體化建設(shè)推進(jìn)工作視頻會(huì)議。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，財(cái)政部要求以省級(jí)為主體加快建設(shè)覆蓋本地區(qū)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，并與中央財(cái)政對(duì)接，動(dòng)態(tài)反映各級(jí)預(yù)算安排和執(zhí)行情況，力爭(zhēng)2022年底全面運(yùn)行。

財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》對(duì)預(yù)算管理一體化的定義是：以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，保證各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范高效。

公開(kāi)消息顯示，國(guó)家地震局是中央預(yù)算管理一體化建設(shè)試點(diǎn)單位之一，7月9日，中國(guó)地震局召開(kāi)預(yù)算管理一體化建設(shè)試點(diǎn)工作及預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)會(huì)，部署地震系統(tǒng)預(yù)算管理一體化工作，通報(bào)了全局預(yù)算執(zhí)行情況，安排部署預(yù)算推進(jìn)和預(yù)算編制相關(guān)工作。

通過(guò)一些地方財(cái)政部門(mén)的表述可以看到其對(duì)推薦預(yù)算一體化的重視程度，湖北財(cái)政廳稱(chēng)：“成立以廳長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立專(zhuān)班，實(shí)施工作清單管理制度，擬訂預(yù)算編制七個(gè)大項(xiàng)27項(xiàng)任務(wù)、預(yù)算執(zhí)行共5個(gè)大項(xiàng)39項(xiàng)任務(wù)，落實(shí)責(zé)任。”

湖北省財(cái)政廳還實(shí)行“三督辦”。一是定點(diǎn)聯(lián)絡(luò)督辦，對(duì)市縣派出調(diào)研聯(lián)絡(luò)組，一人包一縣，推廣不完成，人員不撤出，督促市縣按進(jìn)度實(shí)施；二是通報(bào)約談督辦，每天通報(bào)各地工作進(jìn)展情況，對(duì)工作進(jìn)度較慢、排名靠后的地方及時(shí)約談督辦；三是強(qiáng)化考核督辦，把各市縣推廣實(shí)施情況納入預(yù)算管理績(jī)效考核范圍，并與相關(guān)激勵(lì)政策和資金分配掛鉤。

2021年12月7日，廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳組織召開(kāi)廣西預(yù)算管理一體化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。廣西財(cái)政廳廳長(zhǎng)胡帆就指出，預(yù)算管理一體化建設(shè)是在歷次預(yù)算管理改革基礎(chǔ)上，根據(jù)新發(fā)展階段黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政工作的新要求和當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，充分運(yùn)用系統(tǒng)思維和現(xiàn)代信息技術(shù)手段，為支撐進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)稅體制探索出的有效途徑。預(yù)算管理一體化建設(shè)不是簡(jiǎn)單的財(cái)政信息系統(tǒng)建設(shè)，而是深化預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容。

上述預(yù)算人士認(rèn)為，今年財(cái)政部門(mén)特別重視預(yù)算管理一體化，“財(cái)政部門(mén)希望該項(xiàng)改革可以成為統(tǒng)籌財(cái)政資源、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的抓手；還希望其可以解決預(yù)算軟約束的問(wèn)題。”

效果

預(yù)算管理一體化推行之后，效果如何呢？

海東告訴記者，系統(tǒng)相比以前要求更細(xì)也更多，但是跟系統(tǒng)服務(wù)商溝通還有點(diǎn)脫節(jié)，在實(shí)操層面有很大的問(wèn)題。“總體來(lái)說(shuō)是好的，但是要看上級(jí)部門(mén)推動(dòng)的力度。”海東稱(chēng)，以前不能看到每一筆資金的詳細(xì)支出，現(xiàn)在通過(guò)系統(tǒng)可以監(jiān)控到縣級(jí)這一層。和財(cái)政直達(dá)資金能夠配合起來(lái)，比如中央、省里的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金去哪里都可以看到，可以看到財(cái)政資金的末端。但是，對(duì)支出的規(guī)范程度，不在于系統(tǒng)，在于上級(jí)監(jiān)管的力度。“不少縣區(qū)都靠挪用專(zhuān)項(xiàng)資金，先挪用再補(bǔ)，打個(gè)時(shí)間差，以后不好挪用了，比如某筆資金應(yīng)該在規(guī)定時(shí)間內(nèi)撥出，以前可以延下時(shí)間，現(xiàn)在不可以了。”

與信息化公司的溝通問(wèn)題也被上述預(yù)算部門(mén)人士詬病。他告訴記者，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)不好操作，服務(wù)沒(méi)跟上，軟件開(kāi)發(fā)公司不是很懂預(yù)算的工作，而且老的預(yù)算系統(tǒng)和新的預(yù)算一體化系統(tǒng)銜接得不是很好。比如：績(jī)效自評(píng)，2022年要做2021年的績(jī)效評(píng)價(jià)，老的軟件公司不是很想給做業(yè)務(wù)，畢竟新的預(yù)算管理系統(tǒng)換了公司。