朱昌明/文 2021年6月24日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開將國企改革三年行動(dòng)重點(diǎn)要求納入公司章程體系專題推進(jìn)會(huì)。貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于中國特色國有企業(yè)建設(shè)以及深入實(shí)施國企改革三年行動(dòng)的重大決策部署，邁出國企改革制度化、規(guī)范化、長效化的重要一步。

國企改革即將進(jìn)入下半場，通過實(shí)施國企改革三年行動(dòng)，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度更加成熟更加定型，以國企章程為核心的企業(yè)制度體系更加健全，國企章程將從照搬工商模版的舊章程升級(jí)為納入國企改革三年行動(dòng)重點(diǎn)要求的新章程（下稱“國企新章程”），國企新章程已經(jīng)成為深化改革、依法治企的制度保障，也將成為中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的新載體。

一、中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度

國企改革三年行動(dòng)已經(jīng)進(jìn)入下半場，通過實(shí)施國企改革三年行動(dòng)，在形成更加成熟更加定型的中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度和以管資本為主的國資監(jiān)管體制已經(jīng)取得明顯成效。

中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度就是要堅(jiān)持“兩個(gè)一以貫之”：堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。

（一）國企黨建制度為國企改革發(fā)展提供根本保證

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨建是國有企業(yè)的“根”和“魂”，國企黨建可以將國有企業(yè)的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)的治理效能和競爭優(yōu)勢。國企黨建要思考如何與企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)相結(jié)合，而不是單純的學(xué)習(xí)黨建理論，只有把提高企業(yè)效益、增強(qiáng)企業(yè)競爭力、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值作為企業(yè)黨組織工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能把黨建工作落實(shí)到位。國企黨建要做好“黨管干部、黨管人才”工作，國企干部是企業(yè)發(fā)展的帶頭人，是國有企業(yè)最寶貴的人力資源，國有企業(yè)建立完善區(qū)別于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)家成長規(guī)律的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部管理機(jī)制，對(duì)敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為、實(shí)績突出的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，給予更大力度的物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)，并落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”要求，建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，切實(shí)營造尊重和激勵(lì)國企干部干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

（二）公司治理結(jié)構(gòu)為國企行權(quán)能力建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)

科學(xué)有效的公司治理結(jié)構(gòu)就是權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制，可以為國企行權(quán)能力建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。中央企業(yè)黨委（黨組）要把方向、管大局、保落實(shí)，結(jié)合不同層級(jí)、不同類型企業(yè)實(shí)際制定黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營管理事項(xiàng)清單，厘清各治理主體權(quán)責(zé)邊界；董事會(huì)要定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)，全面依法落實(shí)董事會(huì)各項(xiàng)法定權(quán)利；經(jīng)理層要謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理，全面建立董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，充分發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營管理作用。目前國企董事會(huì)普遍存在務(wù)虛不務(wù)實(shí)的現(xiàn)象，只有做實(shí)董事會(huì)，依法落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，才是公司治理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

（三）中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度基本成型

中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度框架如下所示：

1.　中國特色

中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。

2.國有企業(yè)管理制度

國有企業(yè)管理制度包括國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、治理型管控模式、企業(yè)民主管理制度，這也是國企改革四十年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，摒棄了機(jī)關(guān)化管控、行政化管控模式，國有股東主要以股東角色和身份參與下屬企業(yè)決策和經(jīng)營管理，通過股東會(huì)表決、推薦董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，實(shí)施以股權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)、以派出股權(quán)董事為依托的治理型管控，加強(qiáng)股權(quán)董事履職支撐服務(wù)和監(jiān)督管理，確保國有股權(quán)董事行權(quán)履職體現(xiàn)出資人意志。此外，歷史證明，職工民主管理是國有企業(yè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，必須堅(jiān)持并不斷發(fā)揚(yáng)光大，并將職工民主管理與公司治理相融合，職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)是公司治理結(jié)構(gòu)的重要主體。

3.　現(xiàn)代企業(yè)制度

現(xiàn)代企業(yè)制度包括科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)、市場化的經(jīng)營機(jī)制和有效的合規(guī)風(fēng)控制度，公司治理結(jié)構(gòu)管決策、經(jīng)營機(jī)制管執(zhí)行、合規(guī)風(fēng)控管風(fēng)險(xiǎn)，三位一體構(gòu)成了現(xiàn)代企業(yè)制度的基石，這也是國有企業(yè)承接授權(quán)放權(quán)的前提條件。國有企業(yè)只有完善現(xiàn)代企業(yè)制度，面對(duì)授權(quán)放權(quán)才能接得住、行得穩(wěn)。

二、國企新章程是中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的載體

早在2017年出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕36號(hào)）中，國務(wù)院辦公廳就已經(jīng)強(qiáng)調(diào)“健全以公司章程為核心的企業(yè)制度體系，充分發(fā)揮公司章程在企業(yè)治理中的基礎(chǔ)作用”，并要求“依照法律法規(guī)和公司章程，嚴(yán)格規(guī)范履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)、黨組織和職工代表大會(huì)的權(quán)責(zé)。”

為了“充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)作用，規(guī)范公司章程管理行為”，2020年12月31日，國務(wù)院國資委和財(cái)政部印發(fā)了《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》，按照中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)要求，根據(jù)“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、依法治企、權(quán)責(zé)對(duì)等原則”，對(duì)國有企業(yè)章程的內(nèi)容、制定程序和監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。

（一）國企新章程的意義

1.　鞏固深化改革成果、推動(dòng)企業(yè)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障

對(duì)于國企改革來說，堅(jiān)持市場化的改革方向，推進(jìn)規(guī)范的制度化建設(shè)，是落實(shí)國企改革的重要保障。經(jīng)過幾十年艱難探索和推進(jìn)，中國的國有企業(yè)改革實(shí)現(xiàn)了重大進(jìn)展，國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、國有企業(yè)的體制機(jī)制都發(fā)生了重大變化，尤其是落實(shí)國企改革三年行動(dòng)，指導(dǎo)國企改革取得十分顯著的成績并且積累了大量經(jīng)驗(yàn)，因此將國企改革三年行動(dòng)重點(diǎn)以制度的形式固化下來并進(jìn)行推廣，有利于更好的指導(dǎo)國有企業(yè)將改革持續(xù)推進(jìn)。

2.　推動(dòng)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度更加成熟定型的必然選擇

將國企改革三年行動(dòng)重點(diǎn)要求納入公司章程是建設(shè)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的必然選擇，是落實(shí)“兩個(gè)一以貫之”要求的具體舉措，有利于促進(jìn)國有企業(yè)全面實(shí)現(xiàn)以章程治企、以制度治企，有利于完善國有企業(yè)公司治理和合規(guī)決策運(yùn)營，有利于推進(jìn)國資國企治理體系和治理能力建設(shè)，逐步建立健全以公司章程為基礎(chǔ)的企業(yè)內(nèi)部制度體系，加快完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，持續(xù)推動(dòng)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（二）國企新章程的四大要點(diǎn)

1.在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

國企新章程規(guī)定了黨組織在國企治理中的職責(zé)定位以及與其他決策機(jī)構(gòu)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了黨組織在治理體系中不失位、不錯(cuò)位、不重疊的治理要求。在國有企業(yè)治理中，黨組織“把方向、管大局、促落實(shí)”、董事會(huì)“定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)”與經(jīng)理層“謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”的三重定位，在國企新章程中固定下來，也成為未來國有企業(yè)各個(gè)決策主體功能定位、權(quán)責(zé)分配的核心法理依據(jù)。

在黨建工作方面，對(duì)于國有獨(dú)資和國有全資公司，區(qū)分設(shè)立黨委（黨組）與黨支部（黨總支）的不同作用定位，其中明確設(shè)立的黨委（黨組）要發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用，堅(jiān)持把方向、管大局、促落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)；堅(jiān)持和完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制及有關(guān)要求。而對(duì)于設(shè)立黨支部（黨總支）的公司，則要明確公司黨支部（黨總支）應(yīng)圍繞生產(chǎn)經(jīng)營開展工作，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，由黨支部（黨總支）對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)進(jìn)行集體研究把關(guān)。

從國企改革三年行動(dòng)的重點(diǎn)要求來看，國企新章程需要進(jìn)一步明確：

（1）黨委（黨組）功能定位

貫徹落實(shí)關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見要求，中央企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，做到總攬不包攬、協(xié)調(diào)不替代、到位不越位，推動(dòng)各治理主體協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡。

（2）明確黨委（黨組）的具體職責(zé)范圍

結(jié)合中央組織部和國資委黨委聯(lián)合印發(fā)的中央企業(yè)黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營管理事項(xiàng)清單示范文本，進(jìn)一步完善清單，使企業(yè)黨委（黨組）在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式更加清晰明確。

（3）規(guī)范黨委（黨組）前置研究討論的要求和程序

明確黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營管理事項(xiàng)的一般性程序，在完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，要通過落實(shí)好研究重大事項(xiàng)的前置程序，保證董事會(huì)決策的獨(dú)立性，保證經(jīng)理層行使經(jīng)營管理權(quán)，事先聽取黨委（黨組）意見，保證黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)作用得到充分發(fā)揮。

2.　加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，發(fā)揮董事會(huì)作用

在公司法人治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)作為企業(yè)決策機(jī)構(gòu)，承接了大量出資人代表機(jī)構(gòu)下放的職權(quán)，因此加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)是發(fā)揮董事會(huì)作用、完善公司治理能力的關(guān)鍵。

從國企改革三年行動(dòng)的重點(diǎn)要求來看，國企新章程需要進(jìn)一步明確：

（1）要加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)

根據(jù)國務(wù)院國資委明確的董事會(huì)“應(yīng)建”標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實(shí)際細(xì)化形成本單位的“應(yīng)建”標(biāo)準(zhǔn)，并納入董事會(huì)相關(guān)制度。外部董事原則上應(yīng)占多數(shù)，有關(guān)企業(yè)要在公司章程中明確董事席位分配原則。

（2）要落實(shí)董事會(huì)職權(quán)

要根據(jù)實(shí)際情況，一企一策推動(dòng)重要子企業(yè)將落實(shí)董事會(huì)職權(quán)相關(guān)工作要求納入公司章程。涉及選人用人問題，要與黨管干部原則有機(jī)銜接，有效發(fā)揮董事會(huì)作用。要適時(shí)開展落實(shí)董事會(huì)職權(quán)的評(píng)估，根據(jù)評(píng)估情況，依法依規(guī)、務(wù)實(shí)高效調(diào)整優(yōu)化董事會(huì)職權(quán)范圍。

（3）要規(guī)范董事會(huì)運(yùn)行

要在公司章程中明確董事會(huì)定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)定位，根據(jù)章程規(guī)定，完善董事會(huì)議事規(guī)則，細(xì)化明確行權(quán)履職的具體要求。

（4）要全面建立董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度

依法明確董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的授權(quán)原則、管理機(jī)制、事項(xiàng)范圍、權(quán)限條件等，依法保障經(jīng)理層責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。

3.　健全市場化經(jīng)營機(jī)制

市場化經(jīng)營機(jī)制改革是國企改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)提高國有企業(yè)活力和效率的重要途徑。

從國企改革三年行動(dòng)的重點(diǎn)要求來看，國企新章程需要進(jìn)一步明確：

（1）要強(qiáng)化國有企業(yè)市場主體地位

持續(xù)鞏固“總部機(jī)關(guān)化”專項(xiàng)治理成果，將強(qiáng)化國有企業(yè)財(cái)務(wù)剛性約束、在市場競爭中優(yōu)勝劣汰、夯實(shí)市場主體地位等內(nèi)容納入公司章程，使之與我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制更加適應(yīng)。

（2）要做實(shí)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理

要牢牢牽住經(jīng)理層成員任期制和契約化管理這個(gè)“牛鼻子”，使之成為國有企業(yè)市場化機(jī)制的“標(biāo)配”；將規(guī)范任期管理、科學(xué)確定契約目標(biāo)、剛性兌現(xiàn)薪酬、嚴(yán)格考核退出等基本原則納入公司章程，并制定完善相關(guān)配套制度，重點(diǎn)明確薪酬與業(yè)績聯(lián)動(dòng)的方式，退出的“底線”條件等；要相應(yīng)修訂完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理辦法、考核評(píng)價(jià)辦法等制度，做到有序銜接、相互支撐。

（3）要完善市場化選人用人和薪酬分配制度

要將推行員工公開招聘、管理人員選聘競聘、末等調(diào)整和不勝任退出，以及建立具有市場競爭力的關(guān)鍵核心人才薪酬分配制度、靈活開展多種方式的中長期激勵(lì)等作為基本原則，納入公司章程等；要將末等調(diào)整和不勝任退出等要求納入三項(xiàng)制度改革評(píng)估體系，全面推進(jìn)全員績效考核，為末等調(diào)整和不勝任退出提供剛性依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，做到“真兌現(xiàn)、真退出”。

4.　推動(dòng)混合所有制企業(yè)深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制

國企混合所有制改革不搞一刀切，堅(jiān)持“三因三宜三不”原則（即：因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表），積極穩(wěn)妥分層分類深化混合所有制改革。

從國企改革三年行動(dòng)的重點(diǎn)要求來看，混合所有制國企新章程需要進(jìn)一步明確：

（1）要科學(xué)完善治理機(jī)制

混合所有制企業(yè)的國有股東要區(qū)別股權(quán)結(jié)構(gòu)、上市與非上市等不同情形，與其他所有制股東充分協(xié)商，通過章程規(guī)范各治理主體責(zé)權(quán)利，切實(shí)維護(hù)各方股東權(quán)利。

（2）要深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制

鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)將落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理、實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度、深化三項(xiàng)制度改革等重點(diǎn)要求納入公司章程，實(shí)現(xiàn)“以混促改”。

（3）要探索實(shí)施差異化管控

國有企業(yè)集團(tuán)公司要對(duì)國有股權(quán)比例低于50%，且其他所有制股東能夠有效參與公司治理的相對(duì)控股混合所有制企業(yè)，就實(shí)施差異化管控的具體內(nèi)容和方式，探索形成內(nèi)部制度。混合所有制企業(yè)自身也要結(jié)合實(shí)際，將管控原則和授放權(quán)事項(xiàng)納入公司章程。

（4）要堅(jiān)決防止國有資產(chǎn)流失

要不斷完善對(duì)混合所有制改革全過程監(jiān)督的制度機(jī)制，堅(jiān)決守住防止國有資產(chǎn)流失的底線。

（作者系陽光時(shí)代國企混改與員工持股研究中心負(fù)責(zé)人）