經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 張雅楠 7月28日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與上海市人民政府簽署共建超大城市精細(xì)化建設(shè)和治理中國典范合作框架協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，雙方將聚焦城市治理體系、住房制度、城市建設(shè)體制機(jī)制等方面14項具體工作，通過部市合作，推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)上海智慧、上海樣本，為世界超大城市建設(shè)和治理提供中國經(jīng)驗、中國方案。

就超大城市精細(xì)化建設(shè)和治理課題展開“部市合作”在此前并不多見，針對部市合作、超大城市、精細(xì)化建設(shè)和治理三個關(guān)鍵詞，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)邀請到上海交通大學(xué)特聘教授、中國發(fā)展研究院的執(zhí)行院長陸銘進(jìn)行解讀。

陸銘多年來力倡中國發(fā)展大城市的重要性，認(rèn)為城市的發(fā)展趨勢就是中心城市會大型化，在中國至少一線城市和一些準(zhǔn)一線城市要跟周邊連線發(fā)展成都市圈，而城市應(yīng)該做的事情是補(bǔ)短板。這其實是超大城市精細(xì)化管理的另一種表述。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：住建部與上海市政府簽署共建超大城市精細(xì)化建設(shè)和治理中國典范合作框架協(xié)議，這種部市之間針對城市建設(shè)的合作似乎并不多見，如何理解“部市合作”對推動超大城市精細(xì)化建設(shè)的作用？

陸銘：部市合作的這種框架性協(xié)議，我不覺得有那么特別。從地方政府角度來講，希望國家相關(guān)政策制定部門提供更多的政策支持，我覺得住建部未見得能夠給上海市現(xiàn)在的發(fā)展直接提供特別重要的政策優(yōu)惠，相反，大城市里的一些具體實踐，有可能在住建部轉(zhuǎn)化為政策或可推廣復(fù)制的經(jīng)驗，在全國形成一些新的實踐。

比如在大城市發(fā)展過程中，如何建設(shè)小區(qū)，其實早在幾年前就提出不再新建封閉式小區(qū)，而是走向街區(qū)制，如何實現(xiàn)這一點？相對比較大的城市可能會走在前面。有些大型的小區(qū)要打通內(nèi)部通道，增加街道活力，住建部也一直在想這個事情。

大城市的人口結(jié)構(gòu)里，高、低收入者同時存在，如何在居住模式上形成所謂的“大混居、小聚居”模式，一些大城市會形成一些經(jīng)驗。

應(yīng)該說，從大城市的精細(xì)化治理角度講，相關(guān)部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止住建部，自然資源部、交通部也非常重要，我想，這種部市合作可能僅僅是一個開端。

例如，土地的綜合利用、不同用途土地的靈活轉(zhuǎn)換、容積率的管制如何適當(dāng)放松等等，這些是超大城市發(fā)展中比較重要的問題，我自己的理解是，國家層面在這些問題上并沒有直接針對地方政府的硬性管制，比如說放松對容積率的管制、商服用地向住宅用地轉(zhuǎn)換，在政策上是允許的，但是地方政府層面操作起來成本非常高，這些問題可能能夠通過地方的實踐轉(zhuǎn)化為國家可推廣復(fù)制的一些經(jīng)驗。

地方實踐和相關(guān)的中央部委之間接下來可能形成一種新的互動交流、相互借鑒、推動改革的合作模式。

你如果要問我的話，我其實覺得在土地上，自然資源部和上海之間有更加重要的、需要突破的地方。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：為什么“超大城市治理”在當(dāng)下成為比較迫切的問題？

陸銘：從全國的角度講，人口向大城市特別是以特大城市和超大城市為中心的都市圈集中將是一個長期的趨勢，超大城市治理能力的提高，可以有效提高資源和人口的綜合承載力，會使得地區(qū)和地區(qū)之間的人口流動更加順利地實現(xiàn)。

超大城市越是能夠在城市治理上實現(xiàn)優(yōu)化，提高城市的宜居程度，提高經(jīng)濟(jì)和人口的綜合承載力，對緩解人口流出地大量人口缺乏就業(yè)和收入增長空間有限的矛盾就越有利。

從全國人口分布角度來講，當(dāng)前戶籍制度改革之下，城區(qū)人口500萬以下的城市已經(jīng)放開了戶籍，但是從數(shù)據(jù)上看，城區(qū)人口在500萬以上的大城市、特大城市和超大城市，在全國跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的移民中所占的比重大約是一半，接下來政策上一個非常大的方向就是，推進(jìn)城區(qū)人口在500萬以上的城市逐漸進(jìn)行戶籍制度改革，加快已經(jīng)是常住人口的進(jìn)城務(wù)工人口轉(zhuǎn)化為在本地安居樂業(yè)的戶籍人口，或者能平等享受公共服務(wù)。

現(xiàn)在壓力最大的其實就是個別超大城市，具體來講就是北上廣深，矛盾尤其大的是北上這兩個超大型城市。在這兩個城市，外來非戶籍人口比重達(dá)到40%，而且從普查的數(shù)據(jù)看，在這兩個城市已經(jīng)居住了5年的外來人口大概在一半，居住10年的大概在1/5，這部分人口接下來如何市民化是當(dāng)下非常迫切需要解決的問題。

傳統(tǒng)思維會覺得，人口多了會帶來這樣那樣的問題，如果要解決這些問題，根本的思路仍然是從供給側(cè)來改善治理，增加城市的宜居度，提高經(jīng)濟(jì)和人口的綜合承載力。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：住建部部長王蒙徽指出，多年來，上海積極探索實踐，形成了一批全面提升城市建設(shè)和治理水平的可復(fù)制可推廣經(jīng)驗，為推動我國城市高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)驗、提供了樣板。從你的研究看，上海市在城市建設(shè)治理方面的經(jīng)驗中，哪些是最值得被復(fù)制推廣的？

陸銘：綜合來講，我認(rèn)為最值得復(fù)制的，應(yīng)該是交通方面。

在交通方面，上海做了幾件事情，一個就是不斷加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，包括高架路、地面道路整治、隧橋建設(shè)，在一些比較重要的、車流量比較大的路口建設(shè)地下隧道，還有就是地鐵建設(shè)，向外延伸的路網(wǎng)建設(shè)也非常快。

當(dāng)然交通方面還包括管理，前幾年上海進(jìn)行交通大整治，對一些不好的出行習(xí)慣進(jìn)行懲罰、建立制度，我覺得這是非常重要的可復(fù)制的經(jīng)驗，對上海的交通狀況有非常大的改善。

第二，這兩年形成的經(jīng)驗就是垃圾分類，上海作為一個超大城市，每天產(chǎn)生的垃圾數(shù)量非常多，進(jìn)行垃圾分類以后，生活垃圾的數(shù)量的確下降了，也對后期處理產(chǎn)生了積極的效果。

此外，我想說，在人口、住房、公共政策、社會福利、治理模式等等方面，其實不同的城市之間各自有一些最佳實踐，值得相互學(xué)習(xí)和借鑒。上海也要眼睛向外，向國內(nèi)外的優(yōu)秀城市，特別是國際上著名的大都市學(xué)習(xí)，在人口多樣化、文化多元化的趨勢之下，通過供給側(cè)的改革，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面增加總量、改善質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)并增進(jìn)包容，來實現(xiàn)創(chuàng)新之城、生態(tài)之城和人文之城的建設(shè)目標(biāo)。 

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：復(fù)制上海的建設(shè)管理經(jīng)驗，難點在哪里？

陸銘：我覺得上海的經(jīng)驗有一些是可復(fù)制可推廣的，但也不絕對，比如我前面講的這兩點，交通綜合整治不分城市大小都可以借鑒，但是軌道交通的建設(shè)、高架橋的建設(shè)、地下隧道的建設(shè)，顯然在中小城市完全沒必要。

垃圾分類這樣的經(jīng)驗，我覺得是可以逐漸推廣的。

如果要說難點，對城市綜合整治里面出現(xiàn)的一些要改變習(xí)慣的做法，上海市民雖然也會有一些抱怨，但總體來講還是比較配合，我想別的城市在復(fù)制的時候，可能還是需要加大宣傳，采取巧妙的設(shè)計鼓勵居民跟管理者相配合。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：對上海來說，城市治理需要繼續(xù)補(bǔ)足的短板有哪些？部市合作有助于推動這些問題的解決嗎？

陸銘：補(bǔ)短板，我認(rèn)為最最重要的就是公共服務(wù)，上海多年以來積累了40%的非本地戶籍常住人口，從公共服務(wù)到購房等很多方面，這部分人口的待遇跟戶籍人口是有差別的，其中矛盾最為激烈的或許就是教育了。

一方面是基礎(chǔ)教育，另一方面是接下來隨著全國要推行12年義務(wù)教育，這就意味著有大量的人口需要在上海進(jìn)行基礎(chǔ)教育還包括高中教育。

現(xiàn)在在教育方面的投入，包括建學(xué)校、補(bǔ)充師資，我覺得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，甚至在前幾年還出現(xiàn)了大量民辦小學(xué)被關(guān)閉的狀態(tài)。如果在未來高中要普及的話，高中的壓力會非常大，因為目前外來人口基本上沒法在上海接受高中階段教育（除了高中階段的技能教育）。那么未來高中階段的教育要加大投資，這是非常顯然的。

我覺得部市合作更多是一種指導(dǎo)意義，從政策出臺的角度講，有些情況并不是中央層面沒有政策，而是地方的自主權(quán)如何用——政策如何實施貫徹，如何落地。

在上海最成為矛盾焦點的問題，是建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)用地規(guī)模，隨著人口增長，對土地的需求越來越多，矛盾怎么解決？即便這樣棘手的問題，在國家政策層面，超大城市的建設(shè)用地都可以通過購入欠發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)來解決。上海也被國家納入永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批試點，我覺得接下來的問題，其實都是上海本地的政策要做大幅度的調(diào)整。

從源頭來講，就是人口是不是要嚴(yán)格的控制，還有積分落戶的制度要逐漸的淡化教育水平這樣的落戶條件，相應(yīng)地增加城市建設(shè)用地，建設(shè)更多的住宅，其中大量的廉租房、公租房逐漸覆蓋到長期在本地穩(wěn)定居住的外來人口。

在公共服務(wù)上，隨著人口增長，不斷地加強(qiáng)教育、醫(yī)療方面的投資，特別是教育，這些方面，都有待于上海本地的城市管理者相應(yīng)地改變政策，在這個過程中，如果能夠得到相關(guān)部委的支持和政策上的配合，我想是更加好。

但總體來講，在人口流入地這樣的一些大城市和特大城市，政策上的瓶頸其實并沒有那么大，相對來講，本地的實踐倒是有一點束縛自己。