鄧宇/文

關(guān)于西方民主制度起源，比較流行的主流觀點(diǎn)均指向古希臘的城邦制度（即城市和公民的出現(xiàn)），也有觀點(diǎn)認(rèn)為民主政體的代議制模式（英國議會制度）是西方民主制度的重要范式。民主制度的起源是否還存在另一種研究范式和發(fā)展邏輯呢？英國獨(dú)立經(jīng)濟(jì)史與金融史學(xué)者詹姆斯·麥克唐納另辟蹊徑，在其出版的《債務(wù)與國家的崛起：西方民主制度的金融起源》一書中，將西方民主制度的起源指向金融層面 (主要指向公共債務(wù))，以非常新穎的角度剖析金融如何影響西方民主制度的起源和演進(jìn)，從公共債務(wù)與西方民主制度變遷的沖突、融合和互動關(guān)系出發(fā)，深入探討西方民主制度演進(jìn)的歷史邏輯。雖然這本書提供的歷史細(xì)節(jié)敘述無法做到盡善盡美，但卻將影響西方民主制度的金融起源這一邏輯較好地呈現(xiàn)出來。時(shí)至今日，充滿爭議的現(xiàn)代貨幣理論、財(cái)政赤字貨幣化以及量化寬松貨幣政策，無一不揭示著西方民主制度變遷的金融邏輯，因而這本書給出的歷史細(xì)節(jié)同樣具備強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)寫照。

從現(xiàn)實(shí)的角度發(fā)展來看，全球公共債務(wù)的增長雖然從某種程度上防止了經(jīng)濟(jì)大規(guī)模衰退，但并未改變經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，況且現(xiàn)有的財(cái)政和貨幣制度愈發(fā)高度依賴于公共債務(wù)規(guī)模增長，這一現(xiàn)象不但在發(fā)達(dá)的民主國家表現(xiàn)突出，發(fā)展中國家同樣面臨這一問題。聯(lián)合國在2023年7月發(fā)布的報(bào)告顯示，世界各國在過去20年來的內(nèi)債和外債增長超過4倍，遠(yuǎn)超各國自身的經(jīng)濟(jì)增速。

公共債務(wù)如何滲透傳統(tǒng)君主制度

《債務(wù)與國家的崛起》對西方民主制度的金融起源的討論是一個(gè)比較有挑戰(zhàn)性的話題。作者在引言部分據(jù)此給出了詳盡的闡釋。18世紀(jì)人們的普遍觀念認(rèn)為，民主制度和信貸市場被看作兩股互相獨(dú)立的力量，兩者的關(guān)系僅在于民主政府能夠比獨(dú)裁政府更好地適應(yīng)公共信用的要求。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派往往將西方民主制度解釋為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。本書認(rèn)為，這一說法無法解釋英國的光榮革命、美國獨(dú)立戰(zhàn)爭和法國的大革命。據(jù)此，本書提出一大發(fā)現(xiàn)：盡管政府債券市場可能在某種程度上的確是一種非人格化的經(jīng)濟(jì)力量，但它同樣也有著深刻的政治意義，而正是公共信用的這個(gè)政治維度促進(jìn)了民主政治的崛起。反觀現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)如今西方國家之所以能夠維持福利制度和大規(guī)模財(cái)政赤字，恰恰也是依賴這套已經(jīng)十分成熟的財(cái)政制度，即以政府信用背書發(fā)行國債(包括地方政府債券)，確保政府不關(guān)門。因此，在西方民主制度變遷的同時(shí)，財(cái)政和金融的制度也在進(jìn)化，最終成為重要的影響變量。

流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，戰(zhàn)爭、帝國和君主制的演進(jìn)是一個(gè)很大的政治范疇，即便討論經(jīng)濟(jì)(包括貿(mào)易)對歷史的影響往往通過社會分工、生存方式和生產(chǎn)關(guān)系來敘述，而較少從金融視角探討西方民主制度起源。究竟金融是如何侵入帝國和君主制的體系的呢？對這一問題的探討，作者給出了兩個(gè)全新的觀點(diǎn)：其一，城市資產(chǎn)階級興起后，君主制得以維持的底層邏輯發(fā)生了根本變化。西方文藝復(fù)興后走向政治民主化的過程中，封建王權(quán)讓位于金融資本，以此換取更多的收入；其二，西歐政治的碎片化助長了君主制對金融資本的依賴性。擁有發(fā)達(dá)金融體系的城邦國家成為君主們求助的對象。資產(chǎn)階級的金融資源發(fā)揮更加重要的作用，當(dāng)時(shí)的政府被迫發(fā)行公債維持君主制，但最終卻不得不一再向金融資本妥協(xié)，保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)成為資產(chǎn)階級的政治訴求愈發(fā)強(qiáng)烈。

原始社會的一大重要特征是它們難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)剩余，而在未被武力征服的社會中，稅收主要以實(shí)物交換的方式存在。在部落制轉(zhuǎn)向君主制的過程中，農(nóng)產(chǎn)品征稅成為早期帝國國庫貯藏品的主要來源，這一證據(jù)可以在早期部落和帝國的糧倉得以體現(xiàn)，公共倉儲的狀況“反映了國家信用的狀況”，早期主要表現(xiàn)為實(shí)物稅收和徭役，后期隨著收入貨幣化而演變?yōu)樨?cái)產(chǎn)稅和所得稅等新的征稅形態(tài)，成為帝國財(cái)政的基礎(chǔ)。經(jīng)過早期希臘城邦社會結(jié)構(gòu)的變遷，貴金屬礦成為公共財(cái)產(chǎn)，通過捐贈、公民勞動等方式富有特色的財(cái)政籌款方式成為財(cái)政來源。至此，公共財(cái)政體系逐漸建立起來，早期借貸關(guān)系的雛形開始形成。雖然這一時(shí)期，非經(jīng)常性的借貸向系統(tǒng)性的內(nèi)債的轉(zhuǎn)變過程并不清晰，但古希臘的市民債務(wù)這一形式卻在不斷發(fā)展。古羅馬時(shí)期的財(cái)政體系延續(xù)了古希臘的模式，比如自愿捐贈、強(qiáng)制征收財(cái)產(chǎn)稅等，但由于帝國溫和的財(cái)稅體制導(dǎo)致后期的財(cái)政狀況出現(xiàn)困境，最終因持續(xù)的戰(zhàn)爭支出而出現(xiàn)崩潰和瓦解。

希臘-羅馬時(shí)期，財(cái)政自治權(quán)已經(jīng)深深扎根于城市，征稅實(shí)物稅成為唯一可以重振財(cái)政體系的辦法。以銀幣為基石的希臘-羅馬世界貨幣體系卻面臨銀礦供應(yīng)不足以及加速貶值等挑戰(zhàn)，最終因財(cái)政秩序的崩潰而難以應(yīng)付巨大的戰(zhàn)爭支出。越來越高的土地稅稅率迫使農(nóng)民逐漸拋棄土地，支持戰(zhàn)爭的稅收基礎(chǔ)被削弱，最終帝國因財(cái)力不足而難以維系。帝國的崩潰和瓦解是非常漫長且緩慢的過程。直到公元12至13世紀(jì)中葉，西歐的帝國最終瓦解成為德意志、法蘭西、瑞士和北意大利等各自獨(dú)立的地區(qū)，隨著地中海貿(mào)易的振興，為舊城市的復(fù)興和新城市的興起創(chuàng)造了積極有利的條件。中世紀(jì)歐洲的商人不僅與古希臘的公民一樣厭惡直接稅，而且表現(xiàn)出與眾不同的對商業(yè)金融的重視。這里需要討論兩大新的趨勢變化：一是財(cái)政自治權(quán)的強(qiáng)化。由于帝國瓦解成為各自獨(dú)立的地區(qū)，城邦執(zhí)政官職位的產(chǎn)生強(qiáng)化了財(cái)政自主權(quán)；二是公共債務(wù)的產(chǎn)生，包括強(qiáng)制公債、公債條約的發(fā)明，以及公民債權(quán)的確立。

公共債務(wù)不斷塑造西方民主制度

沿著這一邏輯，威尼斯共和國的公債體系革新了舊的傳統(tǒng)，即通過定期支付固定數(shù)額的利息，并將債務(wù)整合成一種可以交易的形式。他們創(chuàng)造了真正的債券市場。到了熱那亞共和國時(shí)期，公債體系發(fā)展成為私有化的模式，公債財(cái)團(tuán)開始出現(xiàn)，債權(quán)人將稅收“購買”下來，自行承擔(dān)收入波動的風(fēng)險(xiǎn)。由此，債權(quán)人得到了收益的保障。弗羅倫薩不僅建立自己的償債基金，即通過利息稅來為其提供資金支持，而且強(qiáng)制公債既是稅收也是貸款。這里面可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政體系的雛形：當(dāng)國家處于和平狀態(tài)，財(cái)政也有盈余時(shí)，公民們所付出的資金 (即借出去的錢供社會所用)，就會得以償還，同時(shí)還能獲得一定的收益。這一階段，“真正的公債市場”擁有比較規(guī)范的交易制度，從而促成公債交易活動變得活躍。但是，由于當(dāng)時(shí)西歐缺乏繁榮的二級公債市場，高水平的債務(wù)通常債務(wù)期限較長，限制了公債的財(cái)富流動性，而且過高的債務(wù)水平很可能超過政府的償債范圍，政府只有通過擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模才能為此良好的信用。

公債市場的繁榮和隨后出現(xiàn)的問題預(yù)示著公共債務(wù)危機(jī)的苗頭開始出現(xiàn)。此前的分析表明，由于封建權(quán)力的貨幣化和建立新的稅收制度都無法為君主提供足夠的資金，因而被迫轉(zhuǎn)向其他的財(cái)政手段——舉債，債務(wù)的系統(tǒng)化(通常由議會批準(zhǔn)償債資金)成為約束君主的主要手段，這一過程中商人控制的海關(guān)關(guān)稅成為關(guān)鍵，商人通過給君主提供貸款而獲得海關(guān)控制權(quán)。當(dāng)時(shí)的西歐君主制國家，許多的商人家族開始采取這種方式獲得豐厚的回報(bào)，但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)因連年戰(zhàn)爭等龐大支出而面臨國家破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，掌握金融資本的商人家族扮演著更加重要的角色。例如意大利的美第奇家族以及法國國王的債權(quán)人等，通過設(shè)立各種條約獲得其他回報(bào)，例如包稅或供應(yīng)王室的軍隊(duì)等。然而，高利率的借貸很難持續(xù)，幾乎總是發(fā)生違約，借債和操作貨幣(例如貨幣貶值)演變成為激烈的矛盾。直到西班牙君主實(shí)施大航海計(jì)劃，通過掠奪其他地方的財(cái)富獲得更多的收入，但龐大的戰(zhàn)爭開支造成王室資金匱乏，不得不再次轉(zhuǎn)向金融資本。

為了維持王室財(cái)政，一些君主開始轉(zhuǎn)向貨幣市場貸款，法國王室和弗羅倫薩的銀行家形成更加緊密的合作。從歷史進(jìn)程來看，公債體系的發(fā)展已經(jīng)從債券市場發(fā)展到貨幣市場，短期借貸和長期的償債關(guān)系埋下了金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)種子，短期債務(wù)危機(jī)成為王室財(cái)政破產(chǎn)的主要原因。這里主要涉及到兩個(gè)問題：一是長期的戰(zhàn)爭使得國家收入增長停滯，穩(wěn)定的貨幣和長期債務(wù)的良好信用因違約而崩潰。當(dāng)時(shí)的公共財(cái)政很大程度上已經(jīng)被“私有化”，西歐國家出現(xiàn)的“賣官”現(xiàn)象可以驗(yàn)證這一說法；二是城邦國家的聯(lián)盟成為對抗君主制的先鋒，通過議會限制國王財(cái)源，并控制財(cái)政體系。荷蘭共和國通過發(fā)展貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張獲得來保證稅收和債務(wù)同步增長，但英格蘭卻并未成功復(fù)制，“光榮革命”的不徹底暴露出農(nóng)業(yè)國家的短板，過度舉債和信用下降最終導(dǎo)致金融危機(jī)發(fā)生。當(dāng)時(shí)的法國也出現(xiàn)了同樣的財(cái)政危機(jī)——“債務(wù)絕對值過大且貶值的短期債券比重過高”，因而陷入到公共債務(wù)體系的惡性循環(huán)。

隨著資產(chǎn)階級力量的壯大，特別是文藝復(fù)興后，工業(yè)革命興起，金融資本開始主導(dǎo)社會化大生產(chǎn)，商人控制了再生產(chǎn)、貿(mào)易和投資等資源，商人地位不斷提升，封建王權(quán)所倚賴的稅收則越來越多地源于那些金融資本家。最為關(guān)鍵的是，西歐國家的財(cái)政危機(jī)接二連三的發(fā)生，卻難以擺脫公債體系的“魔咒”。無論是傳統(tǒng)的君主制還是代議制政府的命運(yùn)似乎殊途同歸，即不得不依賴財(cái)政制度維持國家龐大的開支。在西方大革命時(shí)期，財(cái)政和貨幣的聯(lián)系日益緊密，殖民地的財(cái)政體系和意大利財(cái)政有著本質(zhì)上的共通性，即在新金融體系指導(dǎo)下的一種更高級的演化形式——“紙幣財(cái)政”。但是，印鈔機(jī)絕不是解決財(cái)政問題的“萬靈藥”，增發(fā)貨幣引發(fā)貨幣貶值。凱恩斯認(rèn)為，貨幣貶值將紙幣由政府的無息貸款轉(zhuǎn)變?yōu)殡[形稅收。據(jù)此分析，18世紀(jì)的紙幣財(cái)政與現(xiàn)今西方國家奉行的財(cái)政赤字貨幣化政策已然存在相似的弊端，只不過現(xiàn)在的中央銀行和財(cái)政體系更加嚴(yán)格，中央銀行通過發(fā)行貨幣直接購買政府國債維持財(cái)政擴(kuò)張。

金融還能支撐西方民主制度走多遠(yuǎn)

回到現(xiàn)實(shí)，嚴(yán)重依賴貨幣供應(yīng)和財(cái)政擴(kuò)張維系經(jīng)濟(jì)增長的模式是否還能維系呢？當(dāng)前，全球主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和潛在危機(jī)問題值得高度關(guān)注。自2011年歐洲債務(wù)危機(jī)發(fā)生后，雖然有較多主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)案例，但在較長時(shí)期內(nèi)全球主權(quán)債務(wù)潛在危機(jī)問題并不突出，主要得益于2008年金融危機(jī)后全球經(jīng)濟(jì)保持復(fù)蘇增長，低利率下主權(quán)債務(wù)融資成本較低。近三年來，全球主權(quán)債務(wù)規(guī)模不僅大規(guī)模增加，而且主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在同步上升的趨勢。2020年3月至今，全球主權(quán)債務(wù)規(guī)模已經(jīng)創(chuàng)下歷史最高水平。統(tǒng)計(jì)顯示，2020年全球債務(wù)總額同比大幅上漲28%至226萬億美元，債務(wù)率由2019年的228%上升至257%。國際清算銀行(BIS)統(tǒng)計(jì)顯示，2019-2021年，發(fā)達(dá)國家的政府杠桿率從100.3%上升至111.9%，美國、歐元區(qū)政府杠桿率上升幅度分別達(dá)到18%、14.2%。研究表明，政府杠桿率過高或超出一定限度，不但削弱經(jīng)濟(jì)增長空間，而且極易引發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)，特別是外債較多的國家，一旦融資環(huán)境變化，債務(wù)負(fù)擔(dān)將加重。歷史上多次金融危機(jī)表明，過度舉債以及財(cái)政過度擴(kuò)張是政府破產(chǎn)的主因，而且引發(fā)政治危機(jī)。

如果政府要在不進(jìn)行貸款的情況下保持運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須要真正做到開源節(jié)流。英法戰(zhàn)爭時(shí)期，英法兩國的軍費(fèi)開支快速增長，英格蘭的作法是發(fā)行大量紙幣，實(shí)行冒通脹風(fēng)險(xiǎn)的寬松貨幣政策在戰(zhàn)爭期間發(fā)揮了作用，但是否意味著這種模式能否維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定呢？要真正理解這一問題，需要回溯到英國財(cái)政體系的傳播。由于當(dāng)時(shí)的西歐國家進(jìn)入到第二次工業(yè)革命時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長較快，而且通過發(fā)展殖民地經(jīng)濟(jì)獲得了更多的收入，因而當(dāng)時(shí)的西歐國家普遍依賴公債維系財(cái)政支出。前提是西歐國家的財(cái)政體系存在兩大支柱：第一大支柱是議會逐步建立對國家財(cái)政的控制；第二大支柱是擁有獨(dú)立地位的中央銀行掌握了貨幣，確保貨幣的穩(wěn)定性。除此以外，儲蓄銀行的增長也成為政府處理公共債務(wù)的手段，儲蓄存款的增長得以維系各國較低水平的公債利率。南北戰(zhàn)爭時(shí)期的美國則通過了《公共信用法》，規(guī)定所有的公共債務(wù)都必須以硬通貨來償還。這一規(guī)定不僅使得政府債務(wù)成本進(jìn)一步下降，而且維持了美國的信用等級。“二戰(zhàn)”后西方發(fā)達(dá)國家鮮有主權(quán)債務(wù)危機(jī)事件發(fā)生，1970年代的高通脹對西方國家財(cái)政體系形成較大沖擊，公債實(shí)際支付利率的大幅下降導(dǎo)致投資者的回報(bào)率下降。當(dāng)通脹率繼續(xù)增長的時(shí)候，有些人開始質(zhì)疑民主制度的可持續(xù)性，而“二戰(zhàn)”期間戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的成功的可復(fù)制的嗎？“二戰(zhàn)”后西方國家得以維持龐大的財(cái)政赤字(債務(wù)型經(jīng)濟(jì))主要有兩大原因：一是機(jī)構(gòu)投資者的增加，政府養(yǎng)老基金、主權(quán)基金等參與到公債市場；二是外國投資者持有更多的國債。然而，形勢已經(jīng)悄然改變。數(shù)據(jù)顯示，2012年以來，美國國債境外投資者占比持續(xù)下降，2012-2022年間，境外投資者合計(jì)占美國國債存量規(guī)模的比重從34％降至23％。雖然戰(zhàn)時(shí)階段政府依然有各種辦法籌措到資金，債券市場也并未在高通脹年代枯竭，但和平時(shí)期卻存在合法性問題。本書較為隱晦地表達(dá)了這樣一種觀點(diǎn)：出于實(shí)踐上的原因，公共信用和民主政府之間珍貴的聯(lián)盟雖然曾經(jīng)在歷史上承擔(dān)了極為重要的角色，但在今天已經(jīng)被消解了。

從另一個(gè)角度來看，金融深刻影響西方民主制度進(jìn)程，逐漸發(fā)展成為西方政府維持合法性的主要依托，而金融的深化或創(chuàng)新也可能削弱其合法性。此前美國爆發(fā)的“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動折射了西方政府合法性危機(jī)。作者在引言中開宗明義指出，正是民主國家內(nèi)債的債權(quán)人和債務(wù)人之間的共生性使它能夠抵消專制帝國長期的優(yōu)勢。如今這一共生性的基礎(chǔ)卻在動搖。2010-2012年間爆發(fā)的“歐債危機(jī)”凸顯了西方民主制度的困境。統(tǒng)計(jì)顯示，1960年以來美國國會已經(jīng)78次提高債務(wù)上限，2013年至今，美國國會7次暫時(shí)取消美國聯(lián)邦政府債務(wù)上限，并在2021年兩度提高債務(wù)上限。現(xiàn)階段，西方國家深陷“高利率、高債務(wù)、高通脹和低增長”的泥潭，未來將可能削弱西方擴(kuò)張性財(cái)政前景。

西方發(fā)達(dá)國家主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)亟待化解，否則可能出現(xiàn)新一輪主權(quán)債務(wù)危機(jī)，并威脅西方民主制度的合法性。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，公債體系的崩潰將迫使政府破產(chǎn)和政權(quán)更替。如果西方民主制度起源于公共債務(wù)，那么未來將憑借何種形式維系下去？聯(lián)合國發(fā)布的《世界債務(wù)報(bào)告》（2023）指出全球公共債務(wù)激增主要有兩個(gè)原因：首先，各國在試圖抵御包括新冠疫情在內(nèi)的一系列危機(jī)、生活成本上升和氣候變化的影響時(shí)，金融需求飆升；其次，現(xiàn)有的全球金融架構(gòu)“使發(fā)展中國家獲得融資的機(jī)會不足且昂貴”。從金融的角度來看，財(cái)政赤字貨幣化和量化寬松貨幣政策的運(yùn)用已經(jīng)較為普遍，歐美日等主要發(fā)達(dá)國家對此政策邏輯深信不疑，但如果仔細(xì)分析這些政策背后的邏輯不難發(fā)現(xiàn)，政策短視和應(yīng)急的思維仍占據(jù)主流，客觀上這些政策雖能維持經(jīng)濟(jì)增長、改善民生，但卻將公共債務(wù)推向長期化，由此將不斷削弱經(jīng)濟(jì)增長動能，而政策效果的局限性也更大。

說到底，公共債務(wù)仍是維系西方資本主義政府合法性和正當(dāng)性的重要基礎(chǔ)，如果缺乏這一基礎(chǔ)，很可能西方國家的政府將面臨或重新組閣、或在下一輪選舉中失利，付出的成本代價(jià)將非常之高。因此，西方發(fā)達(dá)國家的政府執(zhí)政者很難邁出改革的關(guān)鍵一步。《債務(wù)與國家的崛起》的作者給出了一個(gè)比較有意思的觀點(diǎn)，即“國家的債務(wù)是好的”。但是，是否據(jù)此就能認(rèn)為公共債務(wù)的發(fā)展可以沒有任何制度約束或者無節(jié)制地增長呢？答案顯然是否定的，書中列舉的許多歷史上失敗的國家之所以滅亡，很大一部分原因便是公共債務(wù)體系的破產(chǎn)，直接威脅到政權(quán)的穩(wěn)定。縱然財(cái)政于國家和政府而言不可或缺，但仍必須有健全的制度加以規(guī)范，過度舉債、公共債務(wù)違約等一系列行為都應(yīng)有法治和市場的矯正，而不是毫無節(jié)制，或者不負(fù)責(zé)任地“竭澤而漁”。客觀上，合理的、合規(guī)的公共債務(wù)增長仍是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、改善民生、惠及各類群體的重要工具，但核心在于如何通過法律和市場來驅(qū)使公共財(cái)政回歸正常化。