經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 進(jìn)入2023年，諸多專家不斷提出股權(quán)財(cái)政，以替代土地財(cái)政收入下滑帶來的支出空缺。

5月4日，北方一位地方財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示：“股權(quán)財(cái)政是對(duì)應(yīng)土地財(cái)政被賦予的一種模式的簡(jiǎn)稱，指發(fā)揮國(guó)有資本的引領(lǐng)作用和放大功能，吸引社會(huì)資本參與投資具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的高新產(chǎn)業(yè)、國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)保值增值，在實(shí)施資本市場(chǎng)有序退出后，投向下一個(gè)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。簡(jiǎn)言之，即以國(guó)有資本為杠桿，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)為投資目標(biāo)的金融手段。”

今年3月，中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷提出一個(gè)建議，用股權(quán)財(cái)政替代土地財(cái)政。根據(jù)他的測(cè)算，國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)超過300萬(wàn)億元，如果資產(chǎn)回報(bào)率能夠增長(zhǎng)一個(gè)點(diǎn)，則對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)就是3萬(wàn)億元，足以彌補(bǔ)土地財(cái)政收入的下降。這為地方政府減輕對(duì)土地財(cái)政的依賴、緩解財(cái)政壓力，提供了新的解決思路。

4月，任澤平在其《中國(guó)財(cái)政形勢(shì)報(bào)告2023 從土地財(cái)政向股權(quán)財(cái)政轉(zhuǎn)型》一文中建議，從土地財(cái)政轉(zhuǎn)型股權(quán)財(cái)政，當(dāng)前已有部分地方政府的超前意識(shí)擺脫房地產(chǎn)的依賴，聯(lián)通產(chǎn)業(yè)鏈、打造地方特色產(chǎn)業(yè)集群。例如，安徽加速建設(shè)以信息技術(shù)、新能源、新材料為代表的新興產(chǎn)業(yè)聚集地，常州大舉“新能源之都”建設(shè)，通過股權(quán)投資孵化企業(yè)并拓寬財(cái)政收入渠道。

上述負(fù)責(zé)人告訴記者，從地方財(cái)政的角度來看，股權(quán)財(cái)政在當(dāng)下以及將來有三個(gè)益處：首先，股權(quán)財(cái)政可減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。對(duì)于土地財(cái)政依賴度比較大的地方而言，土地財(cái)政縮減帶來的地方財(cái)政壓力，會(huì)倒逼地方財(cái)政加速壯大股權(quán)財(cái)政規(guī)模，通過引入各類社會(huì)資本、民間資本以及產(chǎn)業(yè)資本，不斷做大做強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)，提高優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)的投資回報(bào)率，形成“資金投入-資金回報(bào)率提高-資金再投入”的良性循環(huán)。

其次，股權(quán)財(cái)政可以緩解地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配造成的收支矛盾。分稅制下增值稅和企業(yè)所得稅分成收入是地方財(cái)政收入支柱，而近年來民營(yíng)企業(yè)發(fā)展增長(zhǎng)遇困，土地收入系統(tǒng)性下滑，地方財(cái)政的支出責(zé)任不斷增加，地方財(cái)政缺口繼續(xù)擴(kuò)大。股權(quán)財(cái)政為地方政府提供新的財(cái)源，可緩解地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配造成的收支矛盾。

最后，股權(quán)財(cái)政可助力化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前各地方債務(wù)水平高企的背景下，地方政府還本付息壓力較大。股權(quán)財(cái)政可作為新的財(cái)源彌補(bǔ)土地財(cái)政的缺口，通過提高國(guó)有資產(chǎn)回報(bào)率增加政府收益，彌補(bǔ)土地財(cái)政消減帶來的收入缺口，助力化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在該負(fù)責(zé)人看來，2023年股權(quán)財(cái)政熱議的背后原因有兩層：一是各級(jí)政府迫切需要新的財(cái)政收入來源緩解財(cái)政壓力。房住不炒以后，房地產(chǎn)周期進(jìn)入回落階段，地方政府賣地獲得的收入減少，迫切需要增加新的財(cái)源緩解收支矛盾。

二是相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)引發(fā)關(guān)注和討論。財(cái)政部2月2號(hào)公布的財(cái)政收支數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入5689億元，比上年增長(zhǎng)10%。數(shù)據(jù)公布后引發(fā)廣泛關(guān)注，一些分析人士也列舉了財(cái)政資金股權(quán)投資成功的新加坡淡馬錫模式、合肥模式、深圳模式、青島模式等。在土地財(cái)政縮減的壓力下，地方政府做大地方產(chǎn)業(yè)訴求提升，一些動(dòng)作領(lǐng)先的省市地區(qū)的成功探索，引起各方廣泛關(guān)注。

在該負(fù)責(zé)人看來，盡管股權(quán)財(cái)政被熱議，但該模式暫不能取代土地財(cái)政。

上述負(fù)責(zé)人表示，“連續(xù)3年疫情影響，當(dāng)前地方各項(xiàng)民生、就業(yè)、運(yùn)轉(zhuǎn)等財(cái)政支出壓力愈加突出，疊加減稅降費(fèi)政策影響，地方政府不僅短期內(nèi)無(wú)法擺脫對(duì)土地收入的依賴，土地財(cái)政的重要性反而更加凸顯。土地出讓收入已成為地方政府平衡財(cái)政收支、償還債務(wù)的主要手段，土地財(cái)政短期不可替代。”

對(duì)于不能代替的原因，該負(fù)責(zé)人分析：一是從財(cái)政定義來看，財(cái)政和股權(quán)是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)概念，財(cái)政實(shí)行的是收支兩條線的管理制度，不能按股權(quán)分配財(cái)政收入，即財(cái)政收入不能在政企之間按比例或者股份分配，這是財(cái)政收支管理的一個(gè)基本原則。

二是從收入體量來看，2022年，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，比上年下降20309億元；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入5689億元，比上年增長(zhǎng)517億元，增長(zhǎng)數(shù)遠(yuǎn)沒到能反哺財(cái)政收入替代土地財(cái)政的水平，體量差距巨大。當(dāng)前土地出讓金在財(cái)政收入中所占的比重，在短期內(nèi)股權(quán)財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法替代土地財(cái)政。

三是從國(guó)資經(jīng)營(yíng)來看，當(dāng)前我國(guó)尚處于社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，各縣區(qū)基層政府普遍面臨國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)無(wú)收益甚至負(fù)收益的局面，欠缺市場(chǎng)專業(yè)人才，無(wú)法找到盈利模式，以致在投資運(yùn)營(yíng)過程中，產(chǎn)生巨額隱性債務(wù)的情況較為突出。國(guó)內(nèi)外股權(quán)投資模式的成功先例，更適合在擁有較多優(yōu)勢(shì)資源的省市級(jí)政府層面推廣借鑒。

四是從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)來看，土地財(cái)政對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)作用是股權(quán)財(cái)政無(wú)法相比的，股權(quán)財(cái)政更多是一種金融手段。