趙宏/文 近日，浙江省人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》，該規(guī)定將于2023年2月9日公布， 4月1日施行。此項(xiàng)規(guī)定可說是全國首部規(guī)范行政合法性審查工作的創(chuàng)制性政府規(guī)章，具有典型的示范意義和重要的法治價(jià)值。

該規(guī)章所稱的“行政合法性審查”，是各級(jí)人民政府、有關(guān)部門對擬做出的行政規(guī)范性文件、重大行政決策、重大行政執(zhí)法決定、行政協(xié)議是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政規(guī)范性文件規(guī)定，開展前置審查的活動(dòng)。這種事先審查是預(yù)防性行政法制的重要一環(huán)，可以從源頭上有效避免行政決定違法嗣后造成的損失和影響，并化解可能存在的矛盾和爭議。

其實(shí)，事先的法制審核在此前的立法和實(shí)踐中早有端倪。例如，行政規(guī)范性文件在出臺(tái)前要進(jìn)行前置性審查，在北京、上海、廣州等多地的行政規(guī)范性文件制定程序規(guī)定中就出現(xiàn)過。國務(wù)院2018年發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的指導(dǎo)意見》，要求“確保所有規(guī)范性文件均經(jīng)過合法性審查，保證規(guī)范性文件合法有效”。2021年修訂后的《行政處罰法》也增加了在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人做出形成處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核的四種情形。

《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》的開創(chuàng)性在于，其在行政規(guī)范性文件和行政處罰基礎(chǔ)上，將重大行政決策，除行政處罰以外的其他重大行政執(zhí)法決定以及行政協(xié)議都一體性地納入了前置審查的范疇，在更大范圍內(nèi)預(yù)防、避免和減少了行政可能的法律風(fēng)險(xiǎn)。可以預(yù)見的是，在《規(guī)定》頒布后，浙江將成為全國行政合法性審查適用范圍和規(guī)范對象最廣的省份。

此外，為確保這種前置審查不流于形式，《規(guī)定》明確規(guī)定了“三不原則”，即凡未經(jīng)合法性審查的事項(xiàng)不得提交審議、不得作出決定、不得對外公布。“三不原則”相較《行政處罰法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的指導(dǎo)意見》的規(guī)定更為嚴(yán)格，也充分體現(xiàn)了浙江省政府將前置審查內(nèi)嵌于行政文件、決策、決定和協(xié)議做出的前階段，由此來嚴(yán)格把控行政合法的決心。

除審查范圍擴(kuò)張外，《規(guī)定》有關(guān)審查范圍、審查事項(xiàng)和審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定都相當(dāng)詳細(xì)，也頗具有示范意義。例如在重大行政執(zhí)法決定合法性審查的內(nèi)容中，除主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序外，《規(guī)定》還特別規(guī)定了“裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否恰當(dāng)”。在行政協(xié)議合法性審查的內(nèi)容中同樣納入“是否符合法定權(quán)限，是否存在超越行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的承諾或者義務(wù)性規(guī)定；雙方權(quán)利義務(wù)的設(shè)置是否合法”。上述規(guī)定也在一定程度上解決了此前分散進(jìn)行的審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。

在審查程序上，《規(guī)定》的規(guī)定同樣可圈可點(diǎn)。從起草和承擔(dān)單位在提交合法性審查時(shí)，須向政府辦公機(jī)構(gòu)提供的審查材料，審查材料提交后的初審，審查方式的確定、意見的制定和具體處理方式，《規(guī)定》已構(gòu)建起相對體系性和規(guī)范化的審查機(jī)制。而根據(jù)不同情況所做出的四類審查意見，即審查事項(xiàng)合法、審查事項(xiàng)需要修改、審查事項(xiàng)需要補(bǔ)充相關(guān)程序、審查事項(xiàng)不合法，亦體現(xiàn)出《規(guī)定》制定者務(wù)實(shí)和創(chuàng)新的精神。

《規(guī)定》另一值得稱道之處在于其專章規(guī)定了“數(shù)據(jù)賦能”。數(shù)據(jù)時(shí)代下利用數(shù)據(jù)技術(shù)提升政府治理水平已成為必要之舉。在本章中，《規(guī)定》不僅提出要推動(dòng)“行政合法性審查數(shù)字化建設(shè)，構(gòu)建上下貫通、部門協(xié)同的行政合法性審查職能化應(yīng)用體系”，還提出要通過行政合法性審查數(shù)字化管理平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫，綜合集成行政合法性審查數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)的有序流動(dòng)，而這些行政合法性審查數(shù)據(jù)也會(huì)在決策、管理、監(jiān)督、行政爭議預(yù)防、基層治理等各方面發(fā)揮數(shù)據(jù)賦能作用。今年2月1日，浙江省司法廳創(chuàng)新推出了行政行為碼。行政行為碼不僅可提高行政處理的效率，同樣有助于相對人的有效參與和監(jiān)督。綜合上述行政行為碼和數(shù)據(jù)化的合法性審查，浙江在適用大數(shù)據(jù)提升政府治理方面同樣走到了前列。

行政權(quán)的法治化可說是法治國家的永恒主題。浙江省作為推行行政法治的先鋒，其舉措一向都具有示范意義，此次的《行政合法性審查工作規(guī)定》也不例外，其在降低行政成本、促進(jìn)訴源治理、拓展預(yù)防性法制、提升數(shù)據(jù)賦能等方面都做了很好的嘗試，我們也樂見這部規(guī)章的頒布施行。

（作者系于中國政法大學(xué)教授）