經(jīng)濟觀察報 記者 陳月芹 一則“上海金山首推農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作價入股”的消息吸引了自然資源部的注意。

近半個月來，上海市有關(guān)部門負責(zé)人頻繁接到自然資源部、其他省市規(guī)劃局、媒體等電話，希望了解更多關(guān)于集體土地直接入市的落地細則。然而，這位負責(zé)人能給出的答復(fù)只能是：這是某些區(qū)先行先試的結(jié)果，目前政策正在制定中。

金山區(qū)有關(guān)部門人士則表示，待涇村項目主要是上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委牽頭，村鎮(zhèn)集體組織先試先行探索。

上海首例

10月24日，位于上海南郊的花海芳香小鎮(zhèn)二期宣布啟動，這是上海金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)待涇村與上海藍城花開海上建設(shè)管理有限公司（以下簡稱“藍城花開海上”）共同開發(fā)經(jīng)營的項目。

在該項目中，待涇村以99宗、共計113.02畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)作股本，藍城出資，共同成立了上海花涇建設(shè)發(fā)展有限公司（下稱“花涇建發(fā)”）。

啟信寶數(shù)據(jù)顯示，花涇建發(fā)注冊資本約2.27億元，其中藍城花開海上是大股東，持股51%，待涇村與朱涇鎮(zhèn)經(jīng)濟合作社分別持股36.75%、12.25%。

金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)黨委書記李士權(quán)介紹，這99宗土地辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)用”后，并沒有通過國家征收，而是由村集體將40年使用權(quán)直接作價入股。根據(jù)協(xié)議，這99宗農(nóng)村集體土地入股時限為40年，與國有土地同權(quán)同價。

據(jù)悉，該項目從2019年10月份啟動立項，11月6日項目選址，2020年1月19日完成“農(nóng)轉(zhuǎn)用”，5月19日取得供地批文，7月3日取得了99本不動產(chǎn)權(quán)證書，全流程僅用了半年多時間，是上海農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地取得不動產(chǎn)權(quán)證書第一例。

項目啟動的一個背景值得注意：2019年8月，新《土地管理法》獲十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過，定于2020年1月1日起施行。新《土地管理法》中，刪除了原來土地管理法第43條，即任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規(guī)定，取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的二元體制。

按照新《土地管理法》，農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)2/3以上集體經(jīng)濟組織成員同意，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進行再次轉(zhuǎn)讓。

待涇村負責(zé)人介紹，今后村民將按照“保底+收益分配”模式獲得股權(quán)收益，按股權(quán)分配，113.02畝地未來一年收入至少200萬元（股金），加上農(nóng)用地流轉(zhuǎn)費（租金）、停車場停車費收益、門票收入的10%分紅（股金），如若村民在園區(qū)工作，還有工資收入；如果房屋被租用作民宿，還有一筆額外租金。

而藍城作為開發(fā)運營方，無需一次性繳納土地款，變成每年以分紅形式繳納土地租金。藍城花開海上相關(guān)負責(zé)人告訴經(jīng)濟觀察報，自10月24日花海芳香小鎮(zhèn)二期啟幕以來，項目受到藍城集團、同行、各地政府的關(guān)注，目前項目土地方面的問題已經(jīng)敲定，但與村集體等合作細則仍在一步步推進。

持續(xù)推進

一位國有控股旅游集團高管向經(jīng)濟觀察報表示，近幾年，集體土地做文旅小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園小鎮(zhèn)的項目在全國都可以操作，但大型開發(fā)商很少參與。“（它們）在買得起地的情況下，沒必要來參與產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、需要溝通村民、村集體等多方關(guān)系的項目。”該人士認為。

因此，這類集體經(jīng)營性用地項目適合輕資產(chǎn)模式的公司，一方面，北上廣深一線城市郊區(qū)區(qū)位較好，有城市近郊旅游需求。

另一方面，這類輕資產(chǎn)模式的公司在一線城市搶不到地，郊區(qū)、城中村拿地代價、拆遷成本過高，其無法一二級聯(lián)動，才會選擇和村集體合作開發(fā)運營。

該旅游集團高管表示，村民眾多，村集體組織定期換屆，如何保證各方遵守經(jīng)濟契約，是集體經(jīng)營性用地項目穩(wěn)定可持續(xù)運行的一個難題。“畢竟土地是村集體的，也沒有經(jīng)過國家征收變成國有用地，三五年后某一方反悔，甚至租約到期后何去何從，是企業(yè)最關(guān)心的問題。”

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是國土資源部門多年來探索推進的重要工作。

一位佛山市自然資源局南海分局人士向經(jīng)濟觀察報介紹，南海區(qū)是全國33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)之一，從2015年開始，南海區(qū)便陸續(xù)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革的試點工作。

該負責(zé)人表示，上海金山區(qū)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作價入股，是上海首例，但不是全國首例，早在2015年，北京大興區(qū)將4200余宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地“以地入股”，各村集體作為股東，與國有企業(yè)組建集體聯(lián)營公司，統(tǒng)稱為“聯(lián)營模式”。

而南海區(qū)的做法則是由政府向農(nóng)村集體統(tǒng)租集體土地。“南海的村集體較為精明，將土地使用權(quán)交給政府后就不理了，無論旱澇，無論項目經(jīng)營情況，村民都有租金分紅。”該負責(zé)人表示，政府拿到地后會統(tǒng)一規(guī)劃，修建基礎(chǔ)設(shè)施后再招商引資，每年給村集體付租金，租金每三年或五年遞增10%。

探索與擔(dān)憂

各地探索的集體土地入市模式大同小異，上述南海分局人士總結(jié)為三個共同點，一是土地所有權(quán)不變，沒有經(jīng)過國家征收變?yōu)閲型恋兀詾榧w土地。

二是村集體是土地所有權(quán)人，但村民較不擅長經(jīng)營土地、招商引資，因此村集體將土地使用權(quán)交給專業(yè)機構(gòu)來運營。

三是保障了農(nóng)民利益，村民可享有租金和收益分紅。“（南海區(qū)）村民想要更清閑一點，不想?yún)⑴c具體的運營。我們也想學(xué)學(xué)北京、上海的模式，但這邊（南海區(qū)）的村集體觀念不一樣。”

對上述旅游集團對村集體換屆影響項目持續(xù)經(jīng)營的擔(dān)心，該南海分局人士解釋，使用集體土地經(jīng)全體村民表決過，且2/3村民同意，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的年限、價格、入股與分紅比例均在協(xié)議合同中有約束，自新《土地管理法》正式實行后，集體經(jīng)營性用地入市在法律上已被承認，“基本上沒有大問題”。

據(jù)介紹，上海金山區(qū)的99宗農(nóng)村集體土地入股時限為40年。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地租賃合同的最長期限是20年，超過20年的部分無效，該項目公司應(yīng)是與村集體約定20年+20年的租期，在第一個20年到期后續(xù)簽合同。

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授羅震東表示，早在2013年十八屆三中全會便提出“在符合規(guī)劃和用途管制下，集體經(jīng)營性用地可直接入市參與非農(nóng)建設(shè)”，包括重慶、成都、義烏等地紛紛展開探索。

到了2019年8月，新《土地管理法》頒布，明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)2/3以上集體成員同意，可以通過出讓、出租等方式交由單位或個人直接使用，各地探索集體土地入市的步伐進一步加快。

“不同區(qū)位的土地價格不同，邊遠地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地要跟城市周邊村子同地同權(quán)同價，這是不可能的，因此在操作上有很多細節(jié)待處理。”羅震東認為，土地問題較為復(fù)雜，還牽涉到土地財政制度，目前規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等各個條線都在改革，還沒有真正大規(guī)模地放開。