經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 王雅潔 農(nóng)民工老李接起了同行的電話：“要來活了。”

一家央企的城市更新項目即將開工，這就是老李圈內(nèi)所言的“來活”。今年以來，在經(jīng)濟大環(huán)境承壓、房地產(chǎn)市場下行的背景下，處于基建產(chǎn)業(yè)鏈下端的老李四處奔波，足跡遍布雄安等地，一度找不到工地營生。

如今，來自河北農(nóng)村的老李心生一點希望。不止農(nóng)民工想有口飯吃，往上延伸，龐大產(chǎn)業(yè)鏈條上的不同行業(yè)企業(yè)，都想多口飯吃。

城市更新以中央財政“背書”的方式應勢而生。

近兩個月來，城市更新密集出現(xiàn)在不同部委的官方表態(tài)中。今年6月，國家財政部公示了一批即將開展城市更新行動的城市，其中包括上海、杭州、成都等15個城市。

7月31日，國務院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》的通知（國發(fā)〔2024〕17號），對下一步城市更新提出要求。

8月2日，國新辦發(fā)布會上，有關部門又重點提及城市更新的推進。

一家混凝土企業(yè)找到了謝東那里，主動尋求合作。

謝東是中交城市投資控股有限公司（下稱“中交城投”）運營總監(jiān)、中交新鳳溪（上海）城市建設發(fā)展有限公司董事長，他所在的中交城投，正在參與上海的城市更新，緊鑼密鼓推進目前上海規(guī)模最大的“城中村”改造項目之一青浦鳳溪社區(qū)“城中村”改造項目。

他認為，有頂層“背書”的這波城市更新，能讓錢流動起來，增加社會財富，帶動龐大的上下游產(chǎn)業(yè)鏈回血。謝東說：“上下游企業(yè)有活兒可干，有利可圖，才有沖動去借款。”

此輪城市更新針對存量，能刺激投資這一拉動經(jīng)濟的三駕馬車之一，激發(fā)新的經(jīng)濟活力。

根據(jù)浙商證券測算，十四五期間城市更新預計能拉動15萬億以上投資。

活水

謝東所在的中交城投，僅在上海一地的城市更新項目投資規(guī)模，就已經(jīng)接近500億元。

今年6月，國家財政部發(fā)布《2024年城市更新行動評審結(jié)果公示》，從2024年起，中央財政支持部分城市實施城市更新行動。財政部、住房城鄉(xiāng)建設部組織專家開展競爭性評審，首批擬支持的15個城市為石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安。

透過上述消息，謝東認為，這一波的城市更新重點，在向超大特大城市和長江經(jīng)濟帶沿線大城市傾斜，中央財政補助資金重點支持城市地下管網(wǎng)更新改造和污水管網(wǎng)“廠網(wǎng)一體”建設改造等，財政支持從資金渠道上為城市高質(zhì)量發(fā)展提供了保障。

在他看來，城市更新某種程度是一個投資行為，和傳統(tǒng)工程建設施工行為有本質(zhì)區(qū)別。加上中央財政補助資金的扶持，城市更新拉動投資的效用會更明顯。原來中國經(jīng)濟靠高鐵、港口等在內(nèi)的基礎設施投資拉動經(jīng)濟增速，現(xiàn)在中國經(jīng)濟下行壓力變大，更需要通過有效投資來刺激經(jīng)濟回暖，所以，聚焦在核心大城市的邏輯在此。

正在上海負責城市更新項目的謝東表示，從未來全國范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢看，農(nóng)村人口會往城市群、都市圈進一步聚集，也是遵循市場規(guī)律的體現(xiàn)，只有大城市才有足夠的需求，有環(huán)境優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)聚集，投資才算有效。否則，在缺乏產(chǎn)業(yè)基礎和人口的三、四線城市投資城市更新，會變成無效投資。

指引方向的有效投資，才能讓錢流動起來，增加社會財富，帶動所有產(chǎn)業(yè)鏈。

一旦錢流動起來，從城投企業(yè)，到建筑施工企業(yè)，再到產(chǎn)業(yè)鏈條上的其他鋼筋混凝土建材等企業(yè)，以及久旱逢甘霖找活干的農(nóng)民工，便有希望“回血”。

已經(jīng)有產(chǎn)業(yè)鏈條上的混凝土生產(chǎn)企業(yè)主動找到謝東，想給其在上海的城市更新項目提供混凝土。

一名建筑央企人士認為，只要拉動起產(chǎn)業(yè)鏈和就業(yè)，這就是一門劃算的生意。

根據(jù)浙商證券測算，十四五期間城市更新預計能拉動15萬億以上投資，其中老舊小區(qū)改造的全國市場規(guī)模有望超3.5萬億。

具體至A股市場，隨著城中村改造項目的推進，相關產(chǎn)業(yè)和金融支持政策將進一步涌現(xiàn)，地方國資和具備城市更新能力（建筑設計、地下管網(wǎng)、園林規(guī)劃、海綿城市等）的企業(yè)也會得以受益。

轉(zhuǎn)向

往改造上去，往存量上去。

城市更新（urban regeneration）的概念源于國外，是西方一些國家解決城鎮(zhèn)化發(fā)展時出現(xiàn)多重問題后，探索演變出的一個概念。中國的城市更新最早發(fā)端于1970年代。隨著城鎮(zhèn)化的推進發(fā)展，城市粗放化的低水平發(fā)展也開始進入集約化高質(zhì)量發(fā)展的階段。

謝東認為，未來城市更新的相關建設，將主要依賴于存量空間，而不再是增量空間。

按照國務院的最新要求，此輪城市更新的內(nèi)涵包括推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造、城市洪澇治理、城市生命線安全工程、綠色智慧城市建設，同時包括地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，以及城市燃氣管道等老化更新改造，城市燃氣、供熱等發(fā)展規(guī)劃及年度計劃的完善等內(nèi)容。

謝東認為，這些領域的城市更新，都是在存量上做功課，和以往在增量上做文章有很大區(qū)別，比如原來在郊區(qū)做的建設項目，不會牽連到更多的城市要素，而是更接近新區(qū)建設。

上述建筑央企人士表示，基建高峰期已過，基礎設施建設飽和度變高，邊際效益越來越低。城市更新則不同，只要城市還在運營，就會產(chǎn)生配套需求。

在項目的執(zhí)行主體上，城市更新的主力軍，越來越明顯向資金實力更雄厚、抗風險能力更強的央國企轉(zhuǎn)移。

例如，中交城投已經(jīng)拿下了上海青浦鳳溪城中村改造項目，在鳳溪百萬方大城規(guī)劃中，投資建設了兩個鄰里中心，包括27-01地塊鄰里中心和26-07地塊的小型鄰里中心。這也是同一批次上海城市更新中規(guī)模最大的項目。

在更新項目任務的主次上，此輪城市更新也發(fā)生了調(diào)整。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，對比四年前住房和城鄉(xiāng)建設部的城市更新目標任務，老舊小區(qū)改造只是排在第六位的任務次序中；但在2024年，這一改造任務，已經(jīng)被國務院列為了首位。

住房和城鄉(xiāng)建設部公布的數(shù)據(jù)顯示，2024年，全國計劃新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.4萬個。根據(jù)各地統(tǒng)計上報的數(shù)據(jù)，1月份至6月份，全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.3萬個。

謝東從中看到了新的機遇。2024年，上海市政府再次提出加快兩舊一村改造（舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造），呼應頂層號召。謝東預判，未來這一塊的存量市場容量將非常廣闊。

目前，上海正在調(diào)整城中村改造的目標，擬繼續(xù)擴充城市更新的總量和開發(fā)規(guī)模。

城市更新也給建筑企業(yè)提供了轉(zhuǎn)型的機遇，謝東用“城市合伙人”來描述自己，他所在的央企，嘗試區(qū)別于傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)商和基礎設施投資商，調(diào)轉(zhuǎn)船頭，向城市綜合開發(fā)發(fā)展商轉(zhuǎn)移。

作為整個中交集團中的新面孔，中交城投在集團內(nèi)的地位也越來越重要，原本以交通基礎設施為主業(yè)的中交集團，隨著基建高潮退去，城市更新建設被列入中交集團的戰(zhàn)略方向，中交城投也以全新的投資者身份，在全國多地跑馬圈地。

不止是中交城投一家，上述建筑央企人士表示，下一步，不再局限短期行為，而是借這一輪城市更新成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的深度參與者。而這些龍頭建筑企業(yè)的轉(zhuǎn)向，也會拉動整個行業(yè)乃至產(chǎn)業(yè)鏈條的優(yōu)化與調(diào)整。

挑戰(zhàn)

為了適應新政和中央的新要求，入圍的一些地方政府正在做系統(tǒng)政策研究，準備調(diào)整當?shù)氐恼唧w系。

一名合肥地方政府人士認為，這一輪城市更新，地方政府會承擔主體責任。與之相關的城市規(guī)劃政策也會發(fā)生變動，以此來匹配此輪城市更新的政策要求，以及下一步的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。

地方政府的深入介入，也支撐了國央企的順利入局。

以上海為例，中交城投實施的上海鳳溪城中村改造項目，地方政府便全面主導了征拆安置工作，以司法或行政手段保障土地征拆，動遷半年即簽約2033戶，簽約率達93.39%。

地方配套的支持和調(diào)整，還涉及城市規(guī)劃、土地政策、金融政策、稅收政策等多方面，這些都會直接影響到城市更新項目的實施和運作。以土地政策為例，如果地方政府調(diào)整了土地使用規(guī)劃，就有可能影響可用的土地資源。再以稅收政策為例，一旦進行調(diào)整，也會直接影響城市更新項目的投資回報率。

對于企業(yè)來說，城市更新項目的成本也面臨著新的挑戰(zhàn)。

上述建筑央企人士舉例：在項目實施過程中，項目成本會出現(xiàn)不穩(wěn)定的情況，比如原權(quán)利主體眾口難調(diào)，拆遷安置訴求和賠償預期不穩(wěn)定，再比如前期服務商發(fā)生的前期服務費用不穩(wěn)定，以及項目實施周期不穩(wěn)定造成資金沉淀。此外，實施過程中的政策及專項規(guī)劃調(diào)整、項目建設標準變化也都會影響項目成本，一定程度也會帶來超支風險。

在項目執(zhí)行過程中，該人士還預判，受經(jīng)濟大環(huán)境波及、原材料市場變化或勞動力市場競爭等影響下，物價波動和人工成本變動也可能超出最初設定的范圍，導致原有的成本控制策略難以執(zhí)行。

基于此，項目執(zhí)行方需要時刻監(jiān)控成本變化，隨之調(diào)整控制策略，確保財務狀況在可控范圍內(nèi)。

再從收益端來看，城市更新項目收益結(jié)構(gòu)的多元化，也會帶來新的挑戰(zhàn)。

目前，上海、廣州等核心城市的城市更新需要開發(fā)商持有的資產(chǎn)業(yè)態(tài)和總量均呈上升趨勢，且政府財政能力下降導致政府或平臺公司回購能力不足。

該人士建議，下一步需要加強產(chǎn)業(yè)運營能力培育，通過對產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、公園、新能源等不同業(yè)態(tài)的長期運營來補充項目收益來源，適時設立股權(quán)投資基金培育上市企業(yè)增加資本收益，使用REITs等金融工具，增加重資產(chǎn)處置的渠道，實現(xiàn)資金閉環(huán)。

同時，還需要關注交易結(jié)構(gòu)、對賭博弈等合規(guī)風險。

該人士認為，國央企操作城市更新業(yè)務時，可以和民營企業(yè)（前期服務主體）合作推動征拆，以免項目陷入停滯或拉長實施周期。

不過，與民營企業(yè)合作時須重點關注交易結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式、對賭博弈等合法合規(guī)性風險，并做好盡職調(diào)查，關注主體資格、股權(quán)結(jié)構(gòu)、負債擔保、重大訴訟等因素。