經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 杜濤 8月1日，在大成律師事務(wù)所和中國政法大學(xué)中國民商事爭議解決研究中心舉辦的“存量基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目糾紛處理機制建設(shè)與案例分享會”上，大成律師事務(wù)所的高級合伙人黃華珍認(rèn)為，完善存量PPP（政府與社會資本合作）項目爭議解決機制對確保這些項目順利運行至關(guān)重要，同時也是PPP新機制下面臨的重要課題。

2023年11月3日，國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（下稱《新機制》）。隨后，財政部連續(xù)發(fā)文宣布全面廢止之前出臺的PPP相關(guān)政策文件。此后，國家發(fā)展改革委又陸續(xù)出臺了特許經(jīng)營領(lǐng)域的新政策。

《新機制》明確規(guī)定，2023年2月之前未完成招標(biāo)采購程序的PPP項目以及在此之后新啟動的PPP項目，都應(yīng)遵循新機制執(zhí)行。但對于那些在2023年2月之前已完成招標(biāo)采購程序的PPP項目，《新機制》并未給出明確的指導(dǎo)意見。

在新舊機制過渡期間，如何妥善處理這些存量PPP項目，已經(jīng)成為地方政府、社會資本和專家學(xué)者共同關(guān)心的話題。

黃華珍在分享會上稱，由社會資本投資的存量基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模巨大，但因政策變更、項目設(shè)計上的缺陷以及參與方的信用風(fēng)險等因素，一些基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目面臨糾紛，存在項目停擺、陷入僵局或產(chǎn)生爭議等問題。

黃華珍表示，選擇糾紛解決方式是解決糾紛的第一道門檻，究竟是通過行政訴訟、民事訴訟，還是仲裁解決PPP項目糾紛，這是一個極具爭議的問題，有些項目甚至僅僅因為管轄權(quán)的糾紛就耗費了數(shù)年時間打官司。

據(jù)黃華珍介紹，其團(tuán)隊曾代理過一宗PPP行政協(xié)議訴訟案件。在該案件中，黃華珍組建了一個由工程律師和行政訴訟律師組成的團(tuán)隊，擔(dān)任被告方，即地方政府的代理人。

在代理的過程中，作為一位基礎(chǔ)設(shè)施投融資律師，黃華珍感受到，傳統(tǒng)行政訴訟與民事訴訟在行政協(xié)議訴訟中糅合不易，行政訴訟律師傾向于依據(jù)傳統(tǒng)的行政訴訟思路，即從行政機關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行抗辯，而避免涉及合同問題；相對地，工程律師則認(rèn)為只能從合同角度進(jìn)行抗辯，不涉及行政行為的合法性。黃華珍的團(tuán)隊將這兩種觀點糅合，形成了一種與行政協(xié)議訴訟相適應(yīng)的訴訟思路，并最終代表政府方取得了勝訴。

黃華珍指出，目前現(xiàn)行的制度框架在解決PPP糾紛方面并不完全適用。無論是行政協(xié)議，還是仲裁機制，都需要進(jìn)行有針對性地調(diào)整和優(yōu)化。

黃華珍對PPP項目投資人提出三點建議：一是不必過分害怕行政訴訟，行政訴訟也有成本低廉、政府舉證義務(wù)更重、法院合法性審查更全面等優(yōu)點；二是慎重使用民事訴訟程序解決PPP項目合同糾紛，避免面臨漫長的管轄權(quán)糾紛審理程序；三是善于運用行政協(xié)議訴訟的新規(guī)則，全面保護(hù)自己的合法權(quán)益。

對于政府方，黃華珍的建議是：必須嚴(yán)格依法行政、嚴(yán)格遵守合同。行政協(xié)議訴訟制度是政府依法行政的保障。而不是地方保護(hù)主義的“保護(hù)傘”。政府作出具體行政行為時，必須確保事實確鑿、理由充分，并接受司法對其合法性的全面審查。因此，與民事訴訟相比，政府方的守法義務(wù)是加強而非削弱的。