經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 王雅潔 “我為什么要把土地流轉(zhuǎn)給你們？”一聽(tīng)說(shuō)地方政府和企業(yè)又要來(lái)做高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，華南地區(qū)的一位村民反問(wèn)。數(shù)年來(lái)，該地的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行了多輪建設(shè)，但一邊是招投標(biāo)、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收，另一邊卻是棄耕、棄收、撂荒。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是指對(duì)土地進(jìn)行綜合整治、提升耕地質(zhì)量、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涵蓋了土地改良、水利設(shè)施建設(shè)、土壤保持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施完善等多個(gè)方面。

2013年以來(lái)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)持續(xù)推動(dòng)，中央投資不斷加碼。近三年，中央預(yù)算內(nèi)投入每年超過(guò)千億元。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不僅能夠帶來(lái)畝產(chǎn)的提升，也被認(rèn)為能夠提高農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性收入。《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》中提及“建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，畝均糧食產(chǎn)能增加10%—20%”“從各地實(shí)踐看，平均每畝節(jié)本增效約500元，有效增加了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入”。

從土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及土地承包權(quán)轉(zhuǎn)移、土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)還涉及地方政府、建設(shè)方、農(nóng)民等多方利益主體。在上述華南地區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一直未能摸索出道路，仍面臨重重挑戰(zhàn)。一家曾參與上述地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的企業(yè)稱，因?yàn)榈胤秸慕Y(jié)算款只有合同約定的三四成，導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪多位高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目參與者后獲悉，河南、湖北、湖南、廣東、海南等地，也均出現(xiàn)過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面的問(wèn)題。

在政策推動(dòng)下，一些央企開(kāi)始進(jìn)入這一賽道。一家央企農(nóng)服板塊的相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，目前正在廣西、河南、海南等多地探索并開(kāi)展“全域土地綜合整治+高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)+農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的新模式，如果能成功跑通，下一步有望在全國(guó)推廣。

但央企的入局也不意味著矛盾的化解。

難在哪？

三年前，上述企業(yè)中標(biāo)了當(dāng)?shù)匾粔K面積為500畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。

項(xiàng)目的第一步是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。出于對(duì)建設(shè)可行性和改造成本的考量，各地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)往往伴隨著規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的推動(dòng)。以新鄉(xiāng)市為例，根據(jù)《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道，新鄉(xiāng)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)中注重通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等方式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在充分尊重農(nóng)戶意愿、維護(hù)農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，在全市整合打造“兩塊地”。

上述企業(yè)中標(biāo)土地牽涉村民二百余戶，在推動(dòng)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，需要協(xié)調(diào)不同農(nóng)戶間的利益訴求。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的土地流轉(zhuǎn)中，需要給予農(nóng)戶相應(yīng)補(bǔ)償，并以分紅、轉(zhuǎn)租、入股等形式給予農(nóng)戶持續(xù)性經(jīng)濟(jì)收益。在這個(gè)環(huán)節(jié)，農(nóng)戶的訴求各不相同，有的希望能夠通過(guò)一次性補(bǔ)償彌補(bǔ)此前收成不好帶來(lái)的虧損，有的則希望隨著原有經(jīng)濟(jì)作物的價(jià)格變化，逐年提高補(bǔ)償水平。

與上述二百多戶村民家庭的來(lái)回?cái)?shù)百輪交涉持續(xù)了一年仍未完成。該企業(yè)負(fù)責(zé)人稱，在投標(biāo)環(huán)節(jié)，低估了土地流轉(zhuǎn)的難度，后來(lái)只能“硬著頭皮”上，挨家挨戶做工作。

流轉(zhuǎn)完成，項(xiàng)目正式上馬后，很快遇到了資金問(wèn)題。因?yàn)榈胤秸Y(jié)算款只有合同約定的三到四成。

當(dāng)?shù)卣嘤须y處。該地方政府人士表示，近幾年，當(dāng)?shù)刎?cái)政一直在加大支持力度，從2023年起，該地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)地方財(cái)政投入每年畝均增加200元，以實(shí)現(xiàn)在2030年前達(dá)到畝均3000元補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。但地方政府目前面臨著財(cái)政壓力，無(wú)論是地方財(cái)政抑或地方融資平臺(tái)融資，都難以支撐。

上述提高地方財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)部分所需補(bǔ)助資金，由省級(jí)本級(jí)財(cái)政和項(xiàng)目縣級(jí)財(cái)政按一定比例分擔(dān)。對(duì)44個(gè)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣（區(qū)），省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政按8:2比例分擔(dān)；對(duì)其他縣（區(qū)），省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政按6:4比例分擔(dān)。

4月22日，財(cái)政部副部長(zhǎng)王東偉在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上談及支持春耕備耕時(shí)稱，將中央財(cái)政對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的畝均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由1300元提高到2400元，同時(shí)取消地方對(duì)產(chǎn)糧大縣的資金配套要求。近年來(lái)，中央財(cái)政不斷提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每年投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的財(cái)政資金在1000億元左右。2024年，中央財(cái)政直接將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的畝均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至85%。

一位不愿透露姓名的地方政府人士表示，此前也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)挪用和套取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

該人士表示，有的地方會(huì)把一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目拆分成好幾個(gè)百萬(wàn)元的小標(biāo)段，避免引起業(yè)務(wù)比較規(guī)范的大企業(yè)注意，從而讓自己熟悉的企業(yè)中標(biāo)，或者在招標(biāo)過(guò)程中設(shè)置排他性條款、明標(biāo)暗定，再進(jìn)行一些轉(zhuǎn)包和分包操作。

他還發(fā)現(xiàn)，一些通過(guò)驗(yàn)收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，也沒(méi)有達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高產(chǎn)能。他表示，這部分號(hào)稱已經(jīng)完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，很多都不達(dá)標(biāo)，僅僅做了一些基礎(chǔ)性工作。

在資金之外，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田也面臨如何為農(nóng)戶帶來(lái)更多收益的挑戰(zhàn)。

基礎(chǔ)設(shè)施只是農(nóng)田增收的一環(huán)，后續(xù)運(yùn)營(yíng)、土地管護(hù)的水平才是決定農(nóng)田是否增產(chǎn)、是否增收以及增收幅度的關(guān)鍵，但“重建設(shè)、輕經(jīng)營(yíng)”是很多地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造的普遍問(wèn)題。

一位參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的人士說(shuō)，很多施工方只做工程建設(shè)，不做后期土地運(yùn)營(yíng)管護(hù)和農(nóng)業(yè)品牌培育，沒(méi)有打開(kāi)銷(xiāo)售市場(chǎng)，也沒(méi)有穩(wěn)定訂單，僅有微薄的糧食收儲(chǔ)收益，抗風(fēng)險(xiǎn)能力極差。項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問(wèn)題后，容易出現(xiàn)資金鏈斷裂，甚至連土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用都沒(méi)有能力支付，村民自然不肯再流轉(zhuǎn)土地。

央企挑戰(zhàn)

近年來(lái)，在政策的推動(dòng)下，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)央企和大型農(nóng)業(yè)央企集團(tuán)開(kāi)始入局高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。一家央企進(jìn)入了上述華南區(qū)域推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。目前，該央企已經(jīng)在多地拿下了合同金額超億元的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目，項(xiàng)目包括土地平整及改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持和種植運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)。

進(jìn)入上述華南地區(qū)后，這家央企也面臨著諸多挑戰(zhàn)。經(jīng)歷過(guò)之前數(shù)次高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的折騰，有些村民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的抵觸情緒更濃了。上述華南地區(qū)一位村民覺(jué)得地方政府又畫(huà)大餅了：“你把我家地拿走，究竟有沒(méi)有收益？”該村民說(shuō)，之前來(lái)的企業(yè)要同他們合作，但最后土地卻撂荒了。

該地一名村支書(shū)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的挑戰(zhàn)更大，當(dāng)?shù)匾恍╉?xiàng)目擱淺后，同類項(xiàng)目再實(shí)施時(shí)，部分村民出于不信任，會(huì)阻礙施工，甚至在土地流轉(zhuǎn)時(shí)又提出新要求，比如把規(guī)劃范圍外的土地納入項(xiàng)目實(shí)施范圍。

施工中，一名村民向村支書(shū)提出意見(jiàn)，企業(yè)既然修了路，那就不妨再多修60米，修到自己家附近，但是在項(xiàng)目規(guī)劃中，并沒(méi)有這60米道路的規(guī)劃和費(fèi)用。最終這家央企把邊角土地也納入了施工范圍，也安排修建了村民額外要求的道路，同時(shí)開(kāi)始嘗試新的合作模式，除了每年1000元/畝的租金，還雇傭農(nóng)民到地里干活。

在落地中，這家央企開(kāi)始摸索建設(shè)路徑。

上述央企農(nóng)服板塊負(fù)責(zé)人的思路是，先規(guī)劃后招采、先策劃后實(shí)施，全過(guò)程主導(dǎo)把控，探索投融建運(yùn)管銷(xiāo)一體化，實(shí)施“全域土地綜合整治+高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)+農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”多功能發(fā)展的模式。

該央企農(nóng)服板塊負(fù)責(zé)人表示，打算借助“地方平臺(tái)公司+村集體+合作社+農(nóng)戶+保險(xiǎn)公司”，探索形成聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)多元機(jī)制，也帶動(dòng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)一起發(fā)展。該央企希望發(fā)揮“鏈主”和“鏈長(zhǎng)”作用，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，以此打通全產(chǎn)業(yè)鏈條，不僅企業(yè)自己投資建設(shè)，還要和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及地方政府合作，幫助其種植、收獲、加工和銷(xiāo)售。

在田塊規(guī)劃上，該央企要求合理劃分和適度歸并田塊，實(shí)現(xiàn)小田并大田，打通斷頭路，取直彎路，基本達(dá)到大型農(nóng)機(jī)作業(yè)的田塊要求。

在操作實(shí)踐上，上述央企農(nóng)服板塊負(fù)責(zé)人說(shuō)，通過(guò)深耕深松、秸稈還田、增施有機(jī)肥、施用土壤調(diào)理劑等措施，能夠有效提升地力。他說(shuō)，以河南為例，當(dāng)?shù)貎?yōu)先考慮地表水灌溉，在已經(jīng)建成的大中型灌區(qū)基礎(chǔ)上，按照灌區(qū)干渠系下延、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田渠系上接的基本思路，修建太陽(yáng)能光伏提灌站、排渠節(jié)制閘、襯砌渠道等。

該央企農(nóng)服板塊負(fù)責(zé)人說(shuō)：“我們也只是探索階段，這件事涉及多方利益，做起來(lái)很難，不意味著這個(gè)路徑能解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的所有問(wèn)題。”