王小廣/文 王小廣、周擎擎、梁雅楠/文

當(dāng)前，為更加有效地推動高質(zhì)量發(fā)展，下決心擺脫經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)的依賴既重要又緊迫。要認(rèn)識到在突破中國式現(xiàn)代化關(guān)口重壓的非常時期，不僅要著力改變房地產(chǎn)的發(fā)展模式，而且更重要的是要從根本上擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展對房地產(chǎn)的過度依賴。

擺脫房地產(chǎn)依賴的重點是去杠桿、化風(fēng)險和擺脫土地財政依賴

未來房地產(chǎn)去杠桿去泡沫是一種內(nèi)在趨勢，因為物極必反是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。一個產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展，特別是過度的泡沫化發(fā)展，受自身需求增長潛力明顯下降（甚或達(dá)到歷史峰值——長期發(fā)展拐點）及高泡沫化風(fēng)險釋放的共同影響，房地產(chǎn)必將經(jīng)過一個長期的去杠桿去泡沫化過程。整個社會只有適應(yīng)這一過程，而不是“逆向”拉抬，企望再來一輪新的房地產(chǎn)泡沫，使一些企業(yè)和個人“解套”。對房地產(chǎn)政策的調(diào)整也不是什么逆周期調(diào)節(jié)，最核心的政策目標(biāo)是化解風(fēng)險，防止因房地產(chǎn)調(diào)整過猛而釀成系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

房地產(chǎn)去泡沫化的過程實際是去杠桿的過程，且去杠桿只是手段，防止和化解重大風(fēng)險為推動高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境，才是根本目的。要根據(jù)總杠桿的結(jié)構(gòu)性特征，抓主要矛盾，做好結(jié)構(gòu)性去杠桿和優(yōu)化總杠桿結(jié)構(gòu)工作，即要堅定且循序漸進(jìn)地去除房地產(chǎn)行業(yè)的“高杠桿”。在這一過程中，政策的區(qū)別是主動“去杠桿”還是被動“去杠桿”。主動“去杠桿”，配套有效的對沖和保障措施，是減少陣痛的最好辦法，也就是人們常說的軟著陸政策。軟著陸政策成功的關(guān)鍵是要穩(wěn)定市場的發(fā)展預(yù)期，對房地產(chǎn)的趨勢、風(fēng)險及政策目標(biāo)必須有清醒和堅定的認(rèn)知，在預(yù)期管理中千萬不能制造“逆預(yù)期”，如房地產(chǎn)市場正進(jìn)入長期調(diào)整軌道，而我們的政策卻給市場一個將顯著回升的預(yù)期。

要通過有效的預(yù)期管理，使市場與政策形成合力，特別是要突出風(fēng)險管理目標(biāo)的核心作用，即房地產(chǎn)調(diào)整的底線是防止出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。而被動“去杠桿”相對代價較大，這種方式主要有三大問題：

一是由于政策是被動適應(yīng)房地產(chǎn)調(diào)整，調(diào)整中政策經(jīng)常反復(fù)且搖擺不定，導(dǎo)致預(yù)期紊亂，影響市場機制的調(diào)節(jié)效率，會使房地產(chǎn)調(diào)整時間拖得過長。

二是這種被動“去杠桿”方式可能大量消耗宏觀經(jīng)濟(jì)政策資源，陷入“短期困境”而難以轉(zhuǎn)向真正的“長期主義”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)現(xiàn)代化強國的一道大坎，必須堅持長期政策的促進(jìn)和持續(xù)推動，如果將寶貴的宏觀經(jīng)濟(jì)政策資源過多地用于平衡房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)的利益得失，難免會在推動高質(zhì)量發(fā)展中分心分力。

三是被動式“去杠桿”仍然無法避免“硬著陸”的風(fēng)險。甚至?xí)谖＜钡臓顟B(tài)下犯下大錯，如為了緩解短期的高風(fēng)險釋放而采取“加杠桿”的措施，結(jié)果不僅惡化了總杠桿結(jié)構(gòu)，而且會使未來爆發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能性大幅增加。

房地產(chǎn)依賴有一半多由于土地財政依賴，土地財政催生房地產(chǎn)泡沫，房地產(chǎn)泡沫反過來又會加劇地方對土地財政的依賴。所以，擺脫房地產(chǎn)依賴，關(guān)鍵是讓地方政府盡快擺脫對土地財政的依賴。隨著房地產(chǎn)供求關(guān)系發(fā)生重大變化拐點的形成，土地財政依賴型的增長模式已到盡頭，同時地方債務(wù)風(fēng)險也加速集中釋放，對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全都形成巨大的壓力，為此必須加快地方財政模式的轉(zhuǎn)型。

首先，地方土地財政和高投資依賴的總根源是房地產(chǎn)，隨著房地產(chǎn)長期繁榮的結(jié)束，土地財政的依賴達(dá)到頂點，呈現(xiàn)長期下降趨勢。土地財政依賴與房地產(chǎn)的泡沫化是高度相關(guān)的。2015至2019年間是我國最后一輪的房地產(chǎn)泡沫的爆發(fā)期，短短三四年時間，全國各地的房價漲了一倍以上，大幅促進(jìn)了地方賣地收入的增加，導(dǎo)致土地財政的依賴度從23.6%提高到33.4%，增加近10個百分點，新冠疫情暴發(fā)的第一年，又慣性上升到37.6%的最高點。隨著疫情的持續(xù)沖擊，高房價長期調(diào)整的“拐點”開始形成，土地財政收入總量和依賴度隨之明顯下降。

其次，債務(wù)率的增減與土地財政依賴度在一定程度上呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性，土地財政收入的增加有利于地方債務(wù)率的穩(wěn)定，而土地財政依賴度的下降可以在一定程度上通過大幅提高債務(wù)率來繼續(xù)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的需要，但債務(wù)率的上限很快就會導(dǎo)致這種替代方式的枯竭。現(xiàn)在不少地方政府面臨土地財政難以為繼、地方負(fù)債率超高限的雙重壓力，財政風(fēng)險大幅增加。

第三，未來公共服務(wù)支出將會持續(xù)擴(kuò)大，地方財力短缺問題將會越來越突出。“十四五”時期，我國健全完善公共服務(wù)體系、推進(jìn)公共服務(wù)均等化，使公共服務(wù)領(lǐng)域支出持續(xù)增加。但公共服務(wù)仍存在許多短板弱項，區(qū)域、城鄉(xiāng)及人群間公共服務(wù)差距巨大，縮小這些差距，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均衡性和可及性，還需要大量的公共支出。如果不盡快擺脫對土地財政的依賴，開源、節(jié)流、轉(zhuǎn)移等以擴(kuò)大新的財政收入增長渠道，共同富裕的目標(biāo)就將難以實現(xiàn)，貧富差距擴(kuò)大、消費需求不足等問題將長期化，進(jìn)而可能嚴(yán)重阻礙建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國目標(biāo)的實現(xiàn)。

開源、轉(zhuǎn)移和節(jié)流相結(jié)合，讓地方政府盡快擺脫對土地財政的依賴

地方政府加快擺脫土地財政依賴，是一項難度大、緊迫感強、需要巨大的決心才能完成的工作，對有效擺脫經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)的依賴、更好地推動高質(zhì)量發(fā)展起著“畫龍點睛”的作用。針對地方擺脫土地財政依賴所面臨的許多難題，建議采取以下開源、轉(zhuǎn)移和節(jié)流措施：

首先，最重要的是適時和合理開源，用稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和征收新稅來代替土地出讓金收入減少和發(fā)債空間的收窄。一是應(yīng)拓寬地方政府的稅收種類，深化財富積累機制改革，主要是適時征收房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等，顯著提高直接稅的比重，堅決抑制資產(chǎn)或財富所造成的收入分配擴(kuò)大的趨勢，抑制投機偏好，大幅降低資本或財富的“食利化”傾向。二是拓展地方財政收入渠道還可以從完善個人所得稅制度獲得更穩(wěn)定更長遠(yuǎn)的稅基。我國的個人所得稅制度采取地方與中央的分享機制，建議增加地方分配比例，鼓勵地方加大對個人所得稅的征稅力度，堵住高收入者避稅漏洞，使其能夠覆蓋所有的高收入人群，達(dá)到調(diào)節(jié)高收入、提高稅收調(diào)節(jié)累進(jìn)性的目的。同時，優(yōu)化企業(yè)稅制，根據(jù)個人所得稅增加的總量相應(yīng)地降低企業(yè)稅負(fù)，大幅降低或減免增值稅，如采取大中型企業(yè)減半、小微企業(yè)增值稅全免的改革舉措，放水養(yǎng)魚，大幅降低各類企業(yè)稅負(fù)。三是完善消費稅和其他新稅制，進(jìn)一步擴(kuò)大稅收的征收范圍。將增值稅減免的一部分改為消費稅，即由價內(nèi)稅轉(zhuǎn)為價外稅，同時，完善環(huán)保稅和社會保障稅負(fù)。

其次，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅基，增強地方財政收入的穩(wěn)定性。不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展到什么時候，實體經(jīng)濟(jì)都是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、在國際競爭中贏得主動的根基。在努力擺脫地方土地財政依賴的過程中，應(yīng)深刻認(rèn)識到只有壯大實體經(jīng)濟(jì)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，才能較有效實現(xiàn)稅源替代。首先，對一般的城市地區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)，特別是那些對土地財政依賴度高的發(fā)展相對滯后的地區(qū)，要促進(jìn)這些地區(qū)加快新型工業(yè)化、新型城市化發(fā)展，深化三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，擴(kuò)大預(yù)算內(nèi)收入的稅基。其次，加快數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化發(fā)展，特別是一些發(fā)展條件較好的大城市地區(qū)，要著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級。

第三，堅持節(jié)流優(yōu)先，著力提高公共財政支出效率。一是要堅持不懈地提高財政資金的使用效率。地方政府要進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，全面落實過緊日子要求，嚴(yán)格控制一般性支出，足額保障“三保”等剛性支出；整合信息化資源，提高信息化資產(chǎn)與維護(hù)資金匹配度，規(guī)范經(jīng)費使用；同時加強地方政府的債務(wù)性管控，持續(xù)加強融資成本管控，合理調(diào)整融資結(jié)構(gòu)。二是健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。要完善公用經(jīng)費預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，堅決貫徹零基預(yù)算理念，同時建立項目經(jīng)費的支出標(biāo)準(zhǔn)，不斷規(guī)范預(yù)算編制管理，細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，按公開、公平、合理、透明的原則嚴(yán)格預(yù)算管理，強化約束力。三是簡政廉政，當(dāng)前要積極穩(wěn)妥地減少公務(wù)員和事業(yè)編制外人員，縮減一般性財政支出，努力做到動態(tài)收支平衡。據(jù)統(tǒng)計，全國編外人員的數(shù)量已超過1500萬，占公務(wù)員和事業(yè)單位人員總數(shù)近三分之一。如若盡快有序清退和處置編外人員，便能節(jié)省一大筆財政支出，降低財政成本。