經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 丁文婷 2024年3月5日，國務(wù)院總理李強在政府工作報告中介紹今年政府工作任務(wù)時提出，要“推動城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，大力優(yōu)化經(jīng)濟布局”。

推動城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展包括兩個重要的方面，一是積極推進新型城鎮(zhèn)化，二是提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展為什么要積極推進新型城鎮(zhèn)化？中國目前處于新型城鎮(zhèn)化的什么階段？還有哪些障礙需要掃除？在推動城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，為什么要將新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結(jié)合起來？對此，經(jīng)濟觀察網(wǎng)采訪了清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚，以下是經(jīng)濟觀察網(wǎng)與尹稚的對話。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：中國目前處于新型城鎮(zhèn)化的什么階段？還有哪些核心問題需要解決？

尹稚：在新型城鎮(zhèn)化的上半場，我們重點解決的是農(nóng)村已經(jīng)轉(zhuǎn)移的剩余勞動力如何進城的問題。現(xiàn)在，除了極個別特大、超大城市仍有一些時段性要求和積分門檻外，絕大部分城市已經(jīng)實現(xiàn)了“零門檻”落戶，可以說，農(nóng)民工“進得來”的問題得到了解決。

目前，中國正處在新型城鎮(zhèn)化的下半場，在這一工作階段，我們?nèi)匀淮嬖谝恍┚唧w環(huán)節(jié)、門檻和瓶頸問題需要解決。從2016年開始，中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的各種文件里，就把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放在最突出的位置。

推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分為幾個重要層次。

首先要“進得來”，且能夠通過合法渠道進來，合法渠道的意思是不僅就業(yè)轉(zhuǎn)移，身份也要能融入城市；

第二是“留得下”，我們需要給農(nóng)業(yè)人口一個戶口，或者是一張與戶口享受近似或同等福利待遇的居住證；

第三是怎么讓農(nóng)民工留下后能“過得好”，這是一個更為復(fù)雜的問題。這就需要讓農(nóng)民工在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、居住等方面享受的待遇與原有城市居民實現(xiàn)同等的、無縫化的對接。

比如從教育問題來看，農(nóng)民工隨遷子女理論上已經(jīng)擁有在城市接受教育的機會，但他們接受的教育質(zhì)量與原有城市居民之間仍然是有差距的，比如農(nóng)民工子女能就讀的學(xué)校可能是排名靠后的學(xué)校。

而且，中國基礎(chǔ)教育包含幾個階段的競爭性考評，這對農(nóng)民工子女也是很不友好的。如果沒有戶口只有居住證，在很多地方無法參加小升初、中考等競爭性考試，從而會導(dǎo)致農(nóng)民工隨遷子女的就學(xué)連續(xù)性很差，而教育的連續(xù)性和穩(wěn)定性都會影響到教育的質(zhì)量。

清華大學(xué)的一項研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工子女從進入小學(xué)到高中畢業(yè)，平均轉(zhuǎn)學(xué)次數(shù)超過了4次。

最后，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最終目的是要讓農(nóng)民工能成為新市民。將來還能把“新”這個標(biāo)簽摘掉，讓他們能真正融入正常的市民社會，有參與公共事務(wù)的權(quán)利和能力。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，為什么要將縣城作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體？

尹稚：我國的縣城實際上是一個人口高流動性的地區(qū)，不斷有人涌入，也不斷地有人離開。從數(shù)據(jù)觀察看，它更像是一個人生驛站，是實現(xiàn)城市化的第一個臺階。農(nóng)民工群體走向城市的過程中，可以通過在縣城的非農(nóng)化就業(yè)，實現(xiàn)最早的城市型財富積累。而城市中熱愛農(nóng)業(yè)的人在返鄉(xiāng)的過程當(dāng)中，縣城也能起到非常重要的驛站作用。

許多農(nóng)村人口會選擇縣城作為起點，包括教育提升方面，農(nóng)民有點積蓄后，通常都會優(yōu)先將孩子送到縣城里讀書，等有更好的收入和積蓄后，再將孩子送到地級市，甚至去省城尋求更好的教育資源。不過，對于農(nóng)民工子女來說，人生的教育起點往往還是在縣城，所以今年的政府工作報告也強調(diào)了要“加強縣域普通高中建設(shè)”。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：2024年政府工作報告中提到，把新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興全面有機地結(jié)合起來，這樣做的作用是什么？為什么要促進各類要素雙向流動？

尹稚：新型城鎮(zhèn)化的下半場，當(dāng)下還面臨著一個問題：如何促使城市里的成熟資源要素正常地流向鄉(xiāng)村地區(qū)，使日漸凋敝的鄉(xiāng)村重新?lián)碛性煅毮堋＿@樣才能夠把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化納入到整個現(xiàn)代工業(yè)體系中，讓更多城市產(chǎn)業(yè)外延在農(nóng)村實現(xiàn)落地，實實在在地形成農(nóng)村的富民產(chǎn)業(yè)。

農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展不能依靠封閉在農(nóng)村內(nèi)部自產(chǎn)自銷的小農(nóng)經(jīng)濟。它的科技源頭在城市，最大的市場也在城市，農(nóng)村勞動力素質(zhì)提升也要依靠城市。因為絕大部分的高端教育資源，比如更高端的職業(yè)化教育資源都在城市。要通過雙向流動把農(nóng)村和城市要素對接好，才能夠真正地實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的共同繁榮。在新型城鎮(zhèn)化的上半場，我們解決了農(nóng)村資源進城的問題，下半場需要重點解決城市資源如何正常返鄉(xiāng)的問題。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：城市資源正常返鄉(xiāng)過程中主要遇到了哪些阻礙？

尹稚：在中國，所有城市土地是國有的，農(nóng)村土地也是歸勞動集體所有，這兩種土地性質(zhì)是不一樣的。按現(xiàn)在的法律政策，土地流轉(zhuǎn)和租賃行為是一個簡單的經(jīng)濟合同行為，相關(guān)的民事權(quán)利仍然缺乏明確的法律保障。

我們可以在一些媒體報道中看到，一些人在回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的過程中，無論是從事種植還是養(yǎng)殖業(yè)，可能會經(jīng)常發(fā)生一些哄搶事件，而執(zhí)法則非常不力。這就是因為缺乏依據(jù)，從業(yè)者沒有勞動集體的正常身份，缺少真正意義上受法律保護的土地承包權(quán)。

就像農(nóng)民進城需要戶口、居住證，城市人口下鄉(xiāng)同樣需要解決相應(yīng)的民事經(jīng)濟權(quán)利的再認證問題、身份的再認定問題、合理占有生產(chǎn)資料的再認定問題等，這些問題都不是靠簡單的經(jīng)濟契約可以完全解決的。經(jīng)濟契約加民事法律約定才能夠給他一個受法律保護的環(huán)境，讓其從事農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化生產(chǎn)。

就如同我們逐步強化了農(nóng)民工進城后的各類權(quán)益保障，現(xiàn)在我們要把反向的渠道也打通。在建立全國統(tǒng)一大市場的過程中，也包含了城鄉(xiāng)之間各種要素流通的市場，在新型城鎮(zhèn)化的下半場，我們需要掃清一些城鄉(xiāng)之間阻礙要素流動的制度性障礙。