（圖片來(lái)源：東方IC）

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 近日，PPP（政府與社會(huì)資本合作）市場(chǎng)出現(xiàn)一則消息，使得原本半年沒有任何增量項(xiàng)目，逐漸沉寂的PPP市場(chǎng)再起波瀾。

8月底，記者從多位市場(chǎng)人士處獲悉，雖然PPP涉及多方面的問題，但是未來(lái)PPP市場(chǎng)消亡的可能性不大。在將來(lái)，PPP或許將會(huì)由地方政府主導(dǎo)操作，主要側(cè)重點(diǎn)在使用者付費(fèi)類項(xiàng)目。

2023年6月26日，審計(jì)署發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》提到，抽查了18個(gè)省市本級(jí)及187個(gè)地區(qū)的408個(gè)PPP項(xiàng)目，計(jì)劃總投資1.53萬(wàn)億元。審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目存在入庫(kù)環(huán)節(jié)審理不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不誠(chéng)信、建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)、項(xiàng)目損失浪費(fèi)等問題。

這也導(dǎo)致今年上半年整個(gè)PPP行業(yè)陷入了停滯的狀態(tài)，財(cái)政部PPP中心官方網(wǎng)站也已經(jīng)不再更新，打開網(wǎng)站出現(xiàn)的是“近期陸續(xù)收到咨詢?nèi)珖?guó)PPP綜合信息平臺(tái)開放時(shí)間的郵件和電話，目前系統(tǒng)仍在持續(xù)升級(jí)改造中，查詢功能和登錄入口暫不開放，敬請(qǐng)理解。如有疑問，可通過電子郵箱與我們聯(lián)系。”

8月31日，一位PPP行業(yè)從業(yè)人士告訴記者，未來(lái)的PPP市場(chǎng)規(guī)模肯定會(huì)縮水，而且若是以使用者付費(fèi)為主，項(xiàng)目的數(shù)量也會(huì)降下來(lái)。本身使用PPP模式的都是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目，如果使用者付費(fèi)能夠支撐項(xiàng)目，意味著這個(gè)項(xiàng)目本身就可以收支平衡，不用PPP模式或?qū)ｍ?xiàng)債，項(xiàng)目自身投資承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就可以。也就不需要入庫(kù)受上級(jí)的監(jiān)管。

一位PPP市場(chǎng)咨詢?nèi)耸繉?duì)該行業(yè)還是抱有希望。他稱，PPP促進(jìn)了地方政府項(xiàng)目投融資觀念的塑造，能夠全生命周期地考慮問題，對(duì)項(xiàng)目的可行性、必要性和運(yùn)營(yíng)性做出了深入思考和實(shí)踐，在前期提升項(xiàng)目的策劃質(zhì)量；還加強(qiáng)了政府行政化和社會(huì)資本市場(chǎng)化之間的溝通銜接，可以讓政府更加深入地思考社會(huì)資本的需求，幫助政府的手和市場(chǎng)的手更好地協(xié)調(diào)；PPP確實(shí)有效地拉動(dòng)了社會(huì)投資，提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施功能，有助于民生。

走向

上述PPP行業(yè)從業(yè)人士告訴記者，PPP按下暫停鍵已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)5個(gè)月，對(duì)于PPP到底還能持續(xù)多久各方觀點(diǎn)不一，但共識(shí)是PPP市場(chǎng)應(yīng)該會(huì)重啟。

8月25日發(fā)布的《金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第十五次會(huì)晤約翰內(nèi)斯堡宣言》提出，“我們將繼續(xù)支持PPP及基礎(chǔ)設(shè)施工作組分享基礎(chǔ)設(shè)施有效開發(fā)和交付方面的知識(shí)、良好做法和經(jīng)驗(yàn)，使各成員國(guó)從中受益。”

但是，該人士也清楚地認(rèn)識(shí)到，即使PPP重啟，也不可能回到前幾年的火熱局面。他告訴記者：“PPP重啟后，可能難以繼續(xù)成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要抓手，PPP模式經(jīng)過多年的實(shí)施和推進(jìn)。按照現(xiàn)有的政策，很多地區(qū)的財(cái)承已經(jīng)逼近紅線，因此重啟后，在防范隱性債務(wù)的大背景下，不大可能調(diào)整財(cái)承空間，因此不會(huì)有多少項(xiàng)目選擇PPP模式。”

上述PPP市場(chǎng)咨詢?nèi)耸空J(rèn)為，現(xiàn)在PPP面臨很多仍待明確的問題。比如去年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》要求本級(jí)國(guó)企不得作為社會(huì)資本方，這個(gè)要求有沒有一個(gè)新老劃斷的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，付費(fèi)與績(jī)效考核完全掛鉤到底怎么理解和執(zhí)行，項(xiàng)目庫(kù)及綜合信息平臺(tái)還有沒有，還要不要信息公開，會(huì)不會(huì)提高可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目中使用者付費(fèi)的比例，已經(jīng)失效的文件，是繼續(xù)執(zhí)行還是出臺(tái)新規(guī)。

此外，如果要繼續(xù)啟動(dòng)PPP，一些文件需要進(jìn)一步明確和更新。PPP行業(yè)規(guī)范發(fā)展的三個(gè)文件《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 (試行)》均已列入失效的財(cái)政規(guī)范性文件目錄中。

使用者付費(fèi)為主

上述行業(yè)人士認(rèn)為，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部近期相關(guān)文件導(dǎo)向，政府承擔(dān)更多付費(fèi)責(zé)任的政府付費(fèi)類項(xiàng)目大概率會(huì)選擇融資成本更低的模式實(shí)施；對(duì)于使用者付費(fèi)占比高，社會(huì)資本方承擔(dān)更大運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府需要借助社會(huì)資本方提升運(yùn)營(yíng)效率的強(qiáng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)該會(huì)成為重啟后PPP模式的主要類型。

在PPP的項(xiàng)目執(zhí)行中，一般存在三種付費(fèi)模式：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)。政府付費(fèi)是政府完全出錢；可行性缺口補(bǔ)助是除去使用者付費(fèi)外，政府會(huì)補(bǔ)助差額部分；使用者付費(fèi)就是項(xiàng)目誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)。

2019年以前PPP行業(yè)中政府付費(fèi)項(xiàng)目多，2019年以后是可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目多，使用者付費(fèi)項(xiàng)目比較少。

變化的原因是2019年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，該文指出“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目”，為“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”。

舊項(xiàng)目做完

PPP上半年的停滯，導(dǎo)致已經(jīng)入庫(kù)的項(xiàng)目也紛紛停滯，不能再進(jìn)行下去。當(dāng)下原來(lái)項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目如何進(jìn)行下一步，成為市場(chǎng)人士的關(guān)注點(diǎn)之一。

上述行業(yè)人士認(rèn)為，PPP重啟后重要工作是“溫故知新”，“溫故”就是對(duì)目前在庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行全方面梳理，做好、做優(yōu)，發(fā)揮應(yīng)有效用，真正實(shí)現(xiàn)物有所值。對(duì)已經(jīng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目要認(rèn)真做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等工作，同時(shí)也借助目前金融政策，有針對(duì)性地做好融資資金的置換，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本；對(duì)在建項(xiàng)目，要強(qiáng)化管理，防止形成爛尾項(xiàng)目造成浪費(fèi)；對(duì)已經(jīng)招標(biāo)、尚未開工項(xiàng)目（或已入庫(kù)項(xiàng)目），要認(rèn)真分析項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性、可行性、必要性（如對(duì)一些項(xiàng)目的保底風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行梳理，分析政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力），做好項(xiàng)目實(shí)施前的風(fēng)險(xiǎn)把控，嚴(yán)防隱性債；對(duì)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)施的必要性，以及項(xiàng)目回報(bào)方式認(rèn)真篩選，以防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

還有一個(gè)更重要的問題就是PPP涉及領(lǐng)域與專項(xiàng)債和特許經(jīng)營(yíng)高度重疊，若是PPP重啟后，與專項(xiàng)債和特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系如何處理。

上述行業(yè)人士表示，根據(jù)目前財(cái)政部相關(guān)文件，專項(xiàng)債應(yīng)該是當(dāng)下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金方式之一。但從審計(jì)署《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中，發(fā)現(xiàn)的專項(xiàng)債券管理確實(shí)存在一些問題，比如“通過虛報(bào)項(xiàng)目收入、低估成本等將項(xiàng)目包裝成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項(xiàng)債券、違規(guī)投向景觀工程商業(yè)性項(xiàng)目等禁止類領(lǐng)域”。同時(shí)部分地區(qū)也受債務(wù)率限制等影響，專項(xiàng)債的發(fā)行也會(huì)受限；對(duì)項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，在PPP暫停后，各地尺度掌握不一，有些地區(qū)大行其道，有些地區(qū)按照PPP暫停政策在觀望，后續(xù)重啟后，與PPP存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，需要看后續(xù)財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度。“PPP模式可以將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o民營(yíng)企業(yè)或合作伙伴，減輕政府的財(cái)務(wù)壓力。這對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣、財(cái)政緊缺的情況下，特別有意義。”

上述對(duì)PPP行業(yè)抱有希望的人士坦言，對(duì)于某些運(yùn)營(yíng)性強(qiáng)的項(xiàng)目，政府確實(shí)在面對(duì)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供時(shí)，往往面臨資金、技術(shù)和管理等方面的限制。采用PPP模式可以引入民間資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)政府資源的不足，提高項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。