（受訪者供圖）

文/劉玉海 10月1日起，新修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》將正式施行。這是近年來財(cái)稅領(lǐng)域一系列改革的最新一項(xiàng)進(jìn)展。

自2013年全國兩會(huì)上人大代表趙冬苓等提交議案引發(fā)“稅收法定”的公共討論、十八屆三中全會(huì)提出落實(shí)稅收法定以來，稅收法定、財(cái)稅改革相關(guān)進(jìn)展受到持續(xù)關(guān)注。

不過，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)稅法案例研究中心主任滕祥志最近提出，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求出發(fā)，僅有稅收法定還不夠，還需財(cái)政法定——在稅收之外，政府的其他收入、支出及財(cái)政管理，都需立法確立公開透明的規(guī)則。

日前，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》就此議題深度專訪滕祥志。在他看來，要從實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化和構(gòu)建大國財(cái)政的格局出發(fā)，構(gòu)建財(cái)政法律體系——涉及中央銀行、外匯、審計(jì)、監(jiān)督等領(lǐng)域的廣義財(cái)政——在現(xiàn)有市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)的私法體系已基本成型的基礎(chǔ)上，完善與市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)的公法體系。

這位曾有過多年稅務(wù)律師經(jīng)驗(yàn)的研究人士還強(qiáng)調(diào)，在落實(shí)稅收法定原則的過程中，要謹(jǐn)防只是把稅收條例換個(gè)法律的馬甲之后號(hào)稱完成了中央稅收法定的任務(wù)。

訪談：

僅有稅收法定還不全面，一定要有財(cái)政法定

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》：您最近在一篇文章中提出，中國不僅需要稅收法定，還需要財(cái)政法定。這是基于怎樣的思考？

滕祥志：我不專門研究財(cái)政學(xué)，因?yàn)榕既怀袚?dān)了一個(gè)研究課題，開始思考這個(gè)問題。十八屆三中全會(huì)決議提出，落實(shí)“稅收法定”，還提出實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十八屆三中全會(huì)這個(gè)決議是個(gè)里程碑式的、有重要意義的文件。

從這個(gè)文件出發(fā)，我們就面對(duì)一個(gè)問題：國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化一定要有財(cái)政體系、財(cái)政能力的現(xiàn)代化做支撐。因?yàn)樨?cái)政是如臂使指、統(tǒng)領(lǐng)全局的，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)五個(gè)方面的總抓手，但過去我們總是把它看成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)政策。所以，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要從財(cái)政開始；財(cái)政體系和財(cái)政體制的改革，成為整個(gè)改革的樞紐。

對(duì)于財(cái)政改革，十八屆三中全會(huì)首先提出的是落實(shí)“稅收法定”。因?yàn)楫?dāng)時(shí)我國征收的18個(gè)稅種里邊，只有3部是通過全國人大立法，其他都是行政法規(guī)、更多的是部門規(guī)章、規(guī)范性文件，現(xiàn)在都要提升為法律。

但是，需要思考的一個(gè)問題是：要實(shí)現(xiàn)國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化，僅僅“稅收法定”，夠還是不夠？我的答案是不夠。我們需要形成從“稅收法定”到“財(cái)政法定”的共識(shí)。

“財(cái)政法定”的內(nèi)涵粗略的包括：財(cái)政基本法律制度、財(cái)政收支和財(cái)政管理法律制度。另外，不能僅從原有的學(xué)科分類，來理解銀行法及財(cái)政法定的內(nèi)涵和外延，在新時(shí)期，廣義上，財(cái)政法律體系應(yīng)涉及中央銀行、外匯、審計(jì)、監(jiān)督等領(lǐng)域——要從治理現(xiàn)代化和構(gòu)建大國財(cái)政的格局出發(fā)，構(gòu)建財(cái)政法律體系。

比如，現(xiàn)行的《中國人民銀行法》是1995年制定的，29條，受當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)、形勢(shì)和條件限制，現(xiàn)在有重新審視的必要。另外，需要把人民銀行的貨幣政策和財(cái)政政策一體化協(xié)調(diào)考慮——大變革時(shí)代，財(cái)政與金融政策、體制以及法律體系，是走向一體化，而非僅僅是協(xié)同。

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》：稅收法定和財(cái)政法定的區(qū)別？

滕祥志：稅收是整個(gè)財(cái)政“收”的方面，財(cái)政還包括“支”的部分；并且，稅收只是財(cái)政收入的一部分、是主要部分，財(cái)政收入還有其他的：費(fèi)、政府基金收入（土地出讓金）、國有資產(chǎn)的經(jīng)營收入。所以，首先要滿足稅收法定；而財(cái)政法定就在于把國家治理的基本框架搭建起來。

但財(cái)政法定不止是立幾部法就解決問題了，要特別注意吸取中國歷史上的治理經(jīng)驗(yàn)——既有成文法（每個(gè)時(shí)代的法典、典章制度），也有判例法（每個(gè)時(shí)代的故事、判例），既要有法律規(guī)則的框架，也要有執(zhí)行的靈活性。總之，僅有稅收法定是不全面的，一定要有財(cái)政法定，要把這個(gè)概念建立起來。

稅收領(lǐng)域有稅收基本法或稅法通則的問題，財(cái)政領(lǐng)域也有財(cái)政基本法的問題。財(cái)政基本法律制度包括財(cái)政基本法、預(yù)算法及其實(shí)施條例、稅法總則、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例、人民銀行法、外匯管理法。應(yīng)根據(jù)財(cái)政和金融一體化原則，賦予人民銀行法以財(cái)政法的定位，將人民銀行法、外匯管理法置于財(cái)政基本制度之內(nèi)，使人民銀行職能與國家財(cái)政的職能協(xié)同、整合或一致，以符合“財(cái)政是國家治理基礎(chǔ)和重要支柱”的全新戰(zhàn)略布局。

財(cái)政收支法律制度包括收入法律制度和支出法律制度兩部分。其中，收入法律制度分為稅收法律制度和非稅收入法律制度。稅收法律制度就是稅收法定提到的18個(gè)稅種法和稅收征管法；非稅收入法律制度包括彩票法（立法）及彩票管理?xiàng)l例和非稅收入管理?xiàng)l例。支出法律制度包括政府采購法及實(shí)施條例、國家金庫條例、財(cái)政資金支付條例以及國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例等。

財(cái)政管理方面的法律制度，不僅僅是轉(zhuǎn)移支付，細(xì)節(jié)很多，涉及到公共投資，國有資產(chǎn)的占有、使用、收益、處置，自然資源國有資產(chǎn)管理和全國社會(huì)保障基金，以及財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)等。

財(cái)政領(lǐng)域法律體系滯后，就會(huì)是“跑部前進(jìn)”——轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、預(yù)算公開規(guī)則不透明——當(dāng)然，現(xiàn)在《預(yù)算法》已經(jīng)有了實(shí)施條例，但其追責(zé)體系、救濟(jì)體系仍然不夠完善——目前主要是通過政治追責(zé)或政治不追責(zé)，而不是法律追責(zé)。

稅收法定不只是把稅收法規(guī)規(guī)章提升為法律

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》：稅收法定提出來這幾年，我們做了哪些事情？僅僅把各個(gè)稅種的單行行政法規(guī)、規(guī)章提升為法律，就算實(shí)現(xiàn)稅收法定了嗎？

滕祥志：構(gòu)筑現(xiàn)代稅收治理體系，第一步是把法立起來。但稅收法定有幾個(gè)基本問題：第一，謹(jǐn)防只是把稅收條例換個(gè)法律的馬甲之后，號(hào)稱完成了中央稅收法定的任務(wù)，而大量規(guī)范性文件還存在。大量涉及稅收的各種要件——征不征稅、向誰征稅、怎么征、在哪個(gè)環(huán)節(jié)征、稅率是多少、怎么代扣代繳、扣繳義務(wù)人是誰——要在法律里寫清楚，不能只是依賴規(guī)范性文件來調(diào)整這些稅收要素。否則，留下大量解釋空間，容易導(dǎo)致解釋的隨意性，稅法不確定性依然存在，容易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，加大納稅人的稅法遵從成本。

第二，立法最終是利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如果立法并沒有調(diào)整以前的利益結(jié)構(gòu)，那么稅收法定的目標(biāo)就沒有達(dá)到、就只是形式上的稅收法定，實(shí)質(zhì)上的稅收法定就是達(dá)到稅收的確定性，最大限度壓縮稅法行政解釋，降低稅法遵從成本。只有立法是不夠的，立法本身的實(shí)質(zhì)合理性和形式合理性要統(tǒng)一。落實(shí)稅收法定，提升依法治稅能力，必須追求形式和實(shí)質(zhì)的辯證統(tǒng)一，循名責(zé)實(shí)。

第三，要開門立法、科學(xué)立法、民主立法，構(gòu)建一個(gè)完善的、確定性的、面向未來的、長治久安的、經(jīng)受法理考驗(yàn)的稅法體系。以這個(gè)要求來看，近幾年提出的稅法草案或者已經(jīng)通過的立法文本，比如《稅收征管法修訂草案》（2015）、《契稅法》、《個(gè)人所得稅法》都有改進(jìn)空間。余下的幾部稅收法律，需要放在更高的立法標(biāo)準(zhǔn)上，精心打造，開門立法，以提升稅法確定性和可執(zhí)行性，減少制度成本。不排除由財(cái)稅部門立法文本招標(biāo)，由教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)或稅法實(shí)務(wù)界提出立法文本的可能，最終由決策部門取舍。

第四，稅收法定不只是立法、立好的法，如果稅法行政解釋、稅法確定性不解決、稅收司法不開放，稅收內(nèi)部規(guī)范性文件制定的時(shí)候沒有法律法規(guī)的審核機(jī)制，那稅收治理體系也是不完善的。

目前，稅收治理體系處于失衡狀態(tài)，行政解釋一權(quán)獨(dú)大，稅收立法解釋和稅收司法，相對(duì)薄弱。稅法實(shí)踐中，稅收規(guī)范性文件紛繁復(fù)雜，多如牛毛，坊間稱之為“文件治稅”，一旦形成訴訟之后，法院很難對(duì)一些明顯違背法理的規(guī)范性文件說不。稅收司法，在稅收治理體系現(xiàn)代化中的重要作用，有待強(qiáng)化。稅收?qǐng)?zhí)法和稅收司法，在提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)、懲治虛開發(fā)票犯罪方面，可以有更大的作為，應(yīng)協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》：也就是說，您認(rèn)為財(cái)稅立法，不應(yīng)該是財(cái)稅部門牽頭？

滕祥志：這就涉及立法體制中立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)關(guān)系問題。法律草案誰來起草，關(guān)系甚大。比如《民法典》是全國人大法工委自己組織研究起草，它組織全國各大高校、研究機(jī)構(gòu)，有各種版本草案。但財(cái)稅立法沒有出現(xiàn)這種情況，為什么？也許是行政實(shí)務(wù)部門認(rèn)為這個(gè)立法專業(yè)性很強(qiáng)，也許是其基于方便執(zhí)行角度考慮，自己起草，但這容易導(dǎo)致站在部門利益角度而不是站在國家治理角度起草法案——兩者絕大部分是完全重合的，但也有不重合的部分。稅法草案，或許在政府購買服務(wù)的大框下，由社會(huì)各界提供法律草案文本，由財(cái)稅部門招標(biāo)，廣泛吸納社會(huì)各界的智慧，更接近民主立法的時(shí)代要求，更符合中央關(guān)于科學(xué)立法的要求。

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》：即便財(cái)稅法案起草是財(cái)稅部門牽頭，但如果在草案審議階段全國人大及其常委會(huì)把好關(guān)，也能保證立出來的是好的法律。

滕祥志：當(dāng)然可以，這是人大在行使憲法賦予的職權(quán)。但這又涉及兩個(gè)問題：首先人大是否有專業(yè)的力量，如果人力不夠，需要借助專家的力量、社會(huì)的力量，甚至政府部門專家的力量。政府部門，由于部門執(zhí)法的專業(yè)化、技術(shù)化，積累了大量的財(cái)稅實(shí)務(wù)專家。其次，立法機(jī)關(guān)審議這些法律草案的時(shí)候，對(duì)不符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的，要大膽而正確地行使審議權(quán)，遏制部門利益借助立法途徑固化，也即阻斷“部門利益立法化”。這個(gè)審議權(quán)，是憲法賦予的，不獨(dú)在財(cái)稅立法領(lǐng)域體現(xiàn)，與其他立法領(lǐng)域一樣，必須筑牢關(guān)口。

與市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)的公法體系尚有待完善

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》：從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，當(dāng)前我國離財(cái)政法定的要求，還有哪些亟待解決的難題？

滕祥志：一是財(cái)政立法進(jìn)程緩慢，不能適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展。財(cái)政領(lǐng)域的立法僅有寥寥幾部，不足以規(guī)范財(cái)政基本法律關(guān)系、財(cái)政收支法律關(guān)系、財(cái)政監(jiān)督管理法律關(guān)系。財(cái)政法律體系遠(yuǎn)沒有成型。隨著民法典的出臺(tái)實(shí)施，與市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)的私法體系，已經(jīng)基本成型；但是，與市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)的公法體系，尚有待完善。目前，社會(huì)各界形成了“落實(shí)稅收法定”的共識(shí)，但是沒有形成“財(cái)政法定”的共識(shí)。

并且，嚴(yán)格地講，這個(gè)財(cái)政法律體系和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系是有區(qū)別的：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系目前主要是在私法領(lǐng)域，市場主體法、市場行為法以及與其相配套的三大訴訟法體系都有了，但跟國家治理有關(guān)的公法體系，是我們現(xiàn)在最缺的部分。

財(cái)政管理，都只有規(guī)章，沒有法律。財(cái)稅規(guī)章作為一套規(guī)則體系，具有技術(shù)性、靈活性、反饋迅捷的優(yōu)勢(shì)，比如控制地方債的規(guī)范性文件，根據(jù)最新地方債管理實(shí)踐，及時(shí)反饋調(diào)整，找到適當(dāng)?shù)膶徲?jì)、審核、檢查、督查和問責(zé)辦法。但整個(gè)財(cái)政運(yùn)行當(dāng)中沒有幾部法律，只有《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《國有資產(chǎn)管理法》和《審計(jì)法》。例如，以財(cái)政撥款運(yùn)行的各級(jí)政府或事業(yè)單位的機(jī)關(guān)事務(wù)財(cái)務(wù)管理，其資金使用和監(jiān)督管理規(guī)則，靈活而富有彈性，并無相應(yīng)的法律。

二是財(cái)政職能被切割、分散。財(cái)政與金融、財(cái)政與發(fā)改、財(cái)政與審計(jì)等職能的協(xié)同與配合，偶或存在職能交叉重疊，整體協(xié)同配合不夠完善，不夠順暢。比如，PPP的推進(jìn)和管理，財(cái)政部和發(fā)改委兩個(gè)部門存在職能交叉不清現(xiàn)象；國庫經(jīng)營管理，存在理解和執(zhí)行歧義；政府投資，單獨(dú)由發(fā)改委牽頭先擬定條例，凸顯部門立法的局限。財(cái)政職權(quán)和職能法律切割分散，比如《教育法》《農(nóng)業(yè)法》《科技進(jìn)步法》等法律，皆存在法定支出條款，由此帶來財(cái)政職權(quán)職能被分割、分散問題。

三是預(yù)算缺乏硬約束，預(yù)算法還沒有長出牙齒，預(yù)算制度有待深化完善。中期預(yù)算、績效預(yù)算、預(yù)算公開、預(yù)算監(jiān)督管理等，存在與國家治理不相適應(yīng)的問題。比如預(yù)算公開透明，透明是目標(biāo)和旨?xì)w，僅僅公開而不釋明或透明，公開就只有形式而沒有實(shí)質(zhì)；公開的主體、對(duì)象、范圍、救濟(jì)渠道和硬約束法律制度規(guī)范，有待健全。性質(zhì)上，預(yù)算法僅僅是財(cái)稅領(lǐng)域的重要程序法，但不是財(cái)政活動(dòng)的根本大法。

四是財(cái)政法治化的認(rèn)識(shí)不到位，共識(shí)尚未達(dá)成。根據(jù)中央的系列戰(zhàn)略決策，應(yīng)該加深對(duì)于“四個(gè)全面”的認(rèn)識(shí)，重點(diǎn)在于“落實(shí)財(cái)政法定”。認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致理論落后于實(shí)踐。

總之，財(cái)政法定這個(gè)概念要提出來，學(xué)術(shù)界應(yīng)該形成這樣的共識(shí)，政府要形成決策文件，并形成一定的路線圖——雖然不可能一蹴而就把所有的相關(guān)法律一下子建起來，但至少要有一個(gè)突破口。

首先要《財(cái)政基本法》立法

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》：從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系建設(shè)的要求來看，十四五期間財(cái)政法定應(yīng)該如何著手突破？

滕祥志：首先要《財(cái)政基本法》立法，把財(cái)政基本制度調(diào)整到位，這相當(dāng)于財(cái)政領(lǐng)域的一部小憲法。要讓法律長出牙齒。立這個(gè)法有一定的難度，要集中全黨全社會(huì)的智慧。就像稅收也要稅收基本法一樣——現(xiàn)在18個(gè)稅種都要立法 、再加上一個(gè)《稅收征管法》，但沒有《稅法通則》，還是不行，財(cái)政領(lǐng)域也要有《財(cái)政基本法》，把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、把中央地方的事權(quán)和支出責(zé)任、地方債務(wù)的基本限度管理和防范，把這些大框架畫出來、議定一個(gè)基本的規(guī)則。哪怕這個(gè)立法可以先粗疏一點(diǎn)，再慢慢細(xì)化。

當(dāng)前急務(wù)是把房地產(chǎn)稅法推出來——當(dāng)然，要把土地增值稅合并進(jìn)去。不能繼續(xù)讓房地產(chǎn)金融化，財(cái)政稅收領(lǐng)域能做的，首先是給出一個(gè)明確的信號(hào)：推房地產(chǎn)稅——房地產(chǎn)持有是有成本的，“房子是用來住的”，消除它的金融屬性，而不是作為資產(chǎn)保值。

房地產(chǎn)稅的征收依據(jù)，主要不是調(diào)節(jié)收入分配，而是地租增值的多元分享，至少是多元均衡分配。所以，房地產(chǎn)稅本質(zhì)上不是個(gè)地方稅，當(dāng)然將其劃為地方收入，可以是個(gè)政策上的選擇。

今年的疫情徹底改變了世界，疫情之后，中央的應(yīng)對(duì)策略是“雙循環(huán)”，實(shí)質(zhì)主要依靠內(nèi)循環(huán)——外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境有很大改變，外循環(huán)靠不住了。內(nèi)循環(huán)就要提振國內(nèi)消費(fèi)，尤其是中產(chǎn)和低收入階層的消費(fèi)能力，提升其幸福指數(shù)。那么，財(cái)政稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策怎么讓中產(chǎn)和低收入階層多一些消費(fèi)的信心？這就要他有一定的支付能力，但現(xiàn)在新三座大山——住房、教育、醫(yī)療，導(dǎo)致大家都儲(chǔ)蓄而消費(fèi)力不足。針對(duì)外向型經(jīng)濟(jì)的出口退稅制度，也需重新審視定位。

就國有資產(chǎn)的收益權(quán)而言，理論上說我們有全民所有制國有資產(chǎn)的占有、使用、收益、處置權(quán)，但直到近年，國有企業(yè)上繳利潤才開始提高到15%；如果國企自定工資、自分利潤、自我內(nèi)部循環(huán)，那如何體現(xiàn)全民所有制？理論上，公民對(duì)全民所有制企業(yè)至少最后要享有受益權(quán)——這個(gè)受益權(quán)怎么體現(xiàn)，通過公共財(cái)政投入提高教育醫(yī)療等普惠性公共服務(wù)的水平，還是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平，或者直接發(fā)到國民每個(gè)人的賬戶上，都可以，但應(yīng)有積極的探索。

坊間曾經(jīng)有過討論：大國治理，采取普惠性的發(fā)錢方式——疫情來了，發(fā)500、1000行不行？不過，現(xiàn)在“六保六穩(wěn)”刺激經(jīng)濟(jì)，在保持財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展、防范公共風(fēng)險(xiǎn)的前提下，應(yīng)探索國有資產(chǎn)的收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，二者之間保持平衡就好。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老解決好了，大家自然敢消費(fèi)了。

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》：如果征房地產(chǎn)稅，是普征，還是有一定面積的免征？

滕祥志：房地產(chǎn)稅的征收方案，有關(guān)部門已經(jīng)做了大量的調(diào)研、推演或測(cè)算。具體方案，一定是見仁見智。推出房地產(chǎn)稅，已經(jīng)是中央的既定決策部署。至于具體推出時(shí)間，依賴決策中樞的政治決斷。

我認(rèn)為，一個(gè)家庭至少可以有兩套房免征：一個(gè)主要居住地、一個(gè)次要居住地免征，農(nóng)村房屋不征。目前，離開農(nóng)村獲得城市戶口的不能繼承宅基地——按照現(xiàn)行法律規(guī)則，宅基地屬村民集體所有。不過，宅基地不能繼承，完全不符合中國歷史和法理。