經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 陳月芹 8月，一份華北某地級(jí)市的住宅用地供地報(bào)告，被送到了市里主要領(lǐng)導(dǎo)的辦公桌上。

這份報(bào)告此前已經(jīng)通過(guò)了宗地所在區(qū)的政府供地會(huì)議，但還需要市領(lǐng)導(dǎo)的批復(fù)。

該市土地利用科科長(zhǎng)楊頡等來(lái)了市里主要領(lǐng)導(dǎo)的反饋意見(jiàn)：再拔一拔。

市領(lǐng)導(dǎo)的意思是，每畝底價(jià)上調(diào)20萬(wàn)元，到200萬(wàn)元/畝。

楊頡說(shuō)，受疫情影響，該市的二手房市場(chǎng)交易量較少，新建住宅庫(kù)存積壓，商業(yè)用地“特別難賣(mài)”。但從今年的供地計(jì)劃來(lái)看，供地不僅沒(méi)有減少，供地面積還較去年增加了50%，商品房用地計(jì)劃供應(yīng)量是去年的2倍多。

“供地不會(huì)減少，市政府也不允許減少。”楊頡坦言，目前全市的財(cái)政收入來(lái)源十根手指數(shù)得出來(lái)，無(wú)非是稅收、土地出讓金、處置其他資產(chǎn)起源收入、金融機(jī)構(gòu)融資、盤(pán)活存量資金、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。其中，土地出讓金是最主要的一項(xiàng)。

“基本上這些地都是催著賣(mài)，市里缺錢(qián)，怎么會(huì)減少供應(yīng)呢？”楊頡補(bǔ)充說(shuō)，為了確保機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)行，先要把基層財(cái)政“三保”穩(wěn)住，工資能正常發(fā)放。所以前期經(jīng)過(guò)和意向企業(yè)洽談后，土地價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)上調(diào)。

Wind數(shù)據(jù)顯示，今年1-8月，全國(guó)已經(jīng)有五個(gè)城市賣(mài)地金額超過(guò)千億，其中上海賣(mài)地收入2170億元，杭州以1935億元緊隨其后；而去年同期第一名杭州的賣(mài)地金額是1761億元。溢價(jià)率方面，徐州、揚(yáng)州、麗水3個(gè)城市溢價(jià)率超過(guò)40%，南充、紹興等28個(gè)城市溢價(jià)率超20%。

土地是地方政府招商引資的抓手，也是政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源。如何給土地估價(jià)、定價(jià)，一方面根據(jù)地價(jià)資料和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地進(jìn)行合理評(píng)估，另一方面還要對(duì)未來(lái)地價(jià)變動(dòng)做出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。

在土地招拍掛過(guò)程中，如何將土地起拍價(jià)控制在合理水平，考驗(yàn)著一個(gè)城市土地主管部門(mén)的水平。

作為一家全國(guó)大型綜合性咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)的高管，永業(yè)行副總裁雷小軍對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，土地底價(jià)不宜過(guò)高，對(duì)地方政府土地招商工作推進(jìn)不利，超過(guò)企業(yè)預(yù)期容易導(dǎo)致流拍。底價(jià)過(guò)低，一方面會(huì)導(dǎo)致土地賤賣(mài)，地方政府收入減少，國(guó)有資產(chǎn)流失；另一方面還會(huì)導(dǎo)致溢價(jià)率攀升，引發(fā)監(jiān)管層問(wèn)責(zé)。

給“面粉”稱(chēng)重

每畝180萬(wàn)元，是經(jīng)過(guò)楊頡所在城市第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià)、區(qū)級(jí)土地儲(chǔ)備中心或土地利用部門(mén)初次定價(jià)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組二審后擬定的土地價(jià)格。

仲量聯(lián)行土地房地產(chǎn)評(píng)估部董事張朋介紹，土地市場(chǎng)供應(yīng)有一套標(biāo)準(zhǔn)化的流程。當(dāng)部分地塊完成一級(jí)開(kāi)發(fā)的土地拆遷補(bǔ)償和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到“七通一平”或“五通一平”后，當(dāng)?shù)卣畷?huì)制定各類(lèi)土地出讓規(guī)模。

前期，政府會(huì)制定出讓地塊的基礎(chǔ)指標(biāo)，如用地性質(zhì)、出讓年限、容積率、土地基礎(chǔ)設(shè)施條件、建設(shè)密度等，委托1-3家第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)出具土地估價(jià)報(bào)告，給出參考價(jià)。估價(jià)機(jī)構(gòu)將土地評(píng)估報(bào)告錄入全國(guó)土地估價(jià)監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行備案，形成一個(gè)編號(hào)。

接下來(lái)，區(qū)級(jí)土地儲(chǔ)備中心等部門(mén)在技術(shù)層面初審，分析評(píng)估機(jī)構(gòu)的參考價(jià)是否合理，并選取其中一個(gè)參考價(jià)上報(bào)區(qū)級(jí)政府。區(qū)級(jí)政府進(jìn)行“二審”，一般由區(qū)長(zhǎng)、區(qū)規(guī)劃和自然資源局（下稱(chēng)“規(guī)自局”）局長(zhǎng)、分管?chē)?guó)土的副市長(zhǎng)等組成的地價(jià)評(píng)審委員會(huì)審核。

最后，土地估價(jià)報(bào)告要上報(bào)市級(jí)政府，由市長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)，分管?chē)?guó)土的副市長(zhǎng)、市規(guī)自局長(zhǎng)等組成市國(guó)土局局長(zhǎng)辦公會(huì)審定，至此出讓底價(jià)形成，也就是所謂起拍價(jià)。

不同城市的土地評(píng)審環(huán)節(jié)大同小異，一般會(huì)提前公布評(píng)估招標(biāo)公告，從評(píng)估機(jī)構(gòu)庫(kù)篩選評(píng)估機(jī)構(gòu)。

對(duì)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的數(shù)量，天津一般委托2-3家，上海委托2家，采取“獨(dú)立評(píng)估形式；北京一般委托1家。

楊頡透露，他所在地級(jí)市的評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)共5家，為了節(jié)省評(píng)估經(jīng)費(fèi)，每次只選1家，輪流委托，長(zhǎng)期委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)費(fèi)用比市場(chǎng)價(jià)優(yōu)惠一半。

雷小軍介紹，一類(lèi)是以市場(chǎng)變動(dòng)為基準(zhǔn)的剩余法、市場(chǎng)比較法和收益還原法，這類(lèi)方法適用于房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)、有充足土地交易案例的地區(qū)。其中剩余法是假設(shè)地塊開(kāi)發(fā)，以未來(lái)開(kāi)發(fā)完成后房地產(chǎn)的收益減去各類(lèi)開(kāi)發(fā)成本，倒推出土地價(jià)格，這種方法可以讓土地增值部分在地價(jià)中充分顯現(xiàn)。

另一類(lèi)是成本逼近法和基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法，適用于相對(duì)不活躍的市場(chǎng)，算出的價(jià)格相對(duì)便保守，但能平緩市場(chǎng)短期波動(dòng)帶來(lái)的影響。

《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》要求，評(píng)估機(jī)構(gòu)需在兩大類(lèi)估價(jià)方法中各取至少一種，以至少兩種方法交叉評(píng)估。“理論上，不同估價(jià)方法的評(píng)估結(jié)果應(yīng)該趨同，但由于參數(shù)選取、案例和樣本的局限性等客觀因素，估價(jià)結(jié)果存在較大差異。”雷小軍指出，兩種評(píng)估方法算出兩個(gè)參考價(jià)后，一般會(huì)對(duì)不同評(píng)估結(jié)果和測(cè)算過(guò)程進(jìn)行校驗(yàn)，選取其中較為合理的一個(gè)結(jié)果；或者計(jì)算平均數(shù)或加權(quán)平均數(shù)，得出最終參考價(jià)。

包括永業(yè)行、仲量聯(lián)行在內(nèi)的多家評(píng)估機(jī)構(gòu)表示，一宗土地評(píng)估由1-2人操作，進(jìn)行土地實(shí)地查勘，了解地塊周邊環(huán)境、交通狀況等，其次選擇評(píng)估方法來(lái)測(cè)算價(jià)格，撰寫(xiě)報(bào)告，資料歸檔等。一般一宗地評(píng)估要求在3天內(nèi)完成。

一位河北省某縣級(jí)估價(jià)所所長(zhǎng)說(shuō)，其從事估價(jià)師逾27年，對(duì)縣里的土地市場(chǎng)、地塊周邊情況較為熟悉，一般一天內(nèi)能出具一份評(píng)估報(bào)告，而如果委托外地評(píng)估機(jī)構(gòu)，需要重新做地勘、查找比較案例等，需要3-7天。

目前一般宗地評(píng)估收費(fèi)按《宗地地價(jià)評(píng)估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行，實(shí)行差額定率累進(jìn)計(jì)費(fèi)，如宗地價(jià)格總額在100萬(wàn)元以下，以宗地價(jià)格的4%收費(fèi)；101萬(wàn)元至200萬(wàn)元部分按照3%收取，其后逐層遞減，1億元以上部分則按0.1%計(jì)費(fèi)。

為土地使用權(quán)抵押而進(jìn)行的土地價(jià)格評(píng)估時(shí)，一般按宗地評(píng)估費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的50%計(jì)收，每宗地評(píng)估費(fèi)不足300元的按300元收取。“但近兩年，有些地方政府連300元的評(píng)估費(fèi)都不能按時(shí)結(jié)清。”該所長(zhǎng)說(shuō)出了縣級(jí)、村鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)務(wù)捉襟見(jiàn)肘的窘境。

多方博弈

一位全國(guó)排名較靠前的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)高管表示，土地估價(jià)不僅是一道算術(shù)題，更是區(qū)政府、省市級(jí)政府、企業(yè)與評(píng)估機(jī)構(gòu)等多方博弈的結(jié)果。

在實(shí)操過(guò)程中，地方政府在土地掛牌前會(huì)進(jìn)行招商，經(jīng)營(yíng)性用地會(huì)提前進(jìn)行“勾地”，核心區(qū)區(qū)住宅用地或新城、新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，地方政府也傾向與開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行充分溝通，從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度評(píng)估開(kāi)發(fā)商的實(shí)力等。

楊頡在介紹土地評(píng)估的“一二三審”流程時(shí)表示，由區(qū)規(guī)自局篩選出來(lái)的評(píng)估機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期合作，已經(jīng)形成一定的信任基礎(chǔ)和“默契”，因此在一審、二審一般沒(méi)有異議，主要是在市級(jí)小組評(píng)審會(huì)上可能會(huì)被駁回。

“區(qū)政府說(shuō)要以低底價(jià)招商引資，希望在價(jià)格上給予企業(yè)政策優(yōu)惠和相應(yīng)的地價(jià)上的‘照顧’。但是到了市里會(huì)指出這地塊周邊地價(jià)已經(jīng)達(dá)到某一水平，你定這么低是不行的。”楊頡說(shuō)，有時(shí)候市政府會(huì)要求在區(qū)政府小組會(huì)議基礎(chǔ)上，把底價(jià)再拔一個(gè)高度。

至于實(shí)際優(yōu)惠力度多大，是區(qū)政府和招商企業(yè)之間博弈。楊頡坦言，受疫情影響，其所在地級(jí)市的商業(yè)用地特別難賣(mài)，得有一定政策優(yōu)惠，市里給予配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，企業(yè)才會(huì)來(lái)投資，”但原則上這些優(yōu)惠從地價(jià)上是體現(xiàn)不出來(lái)的，地價(jià)不能再降了”。

前述評(píng)估機(jī)構(gòu)高管表示，其實(shí)際評(píng)估過(guò)程中也曾遇到行政干預(yù)。在整個(gè)市場(chǎng)較為平穩(wěn)時(shí)，純技術(shù)評(píng)估較為順利。但在市場(chǎng)出現(xiàn)急劇變化時(shí)，行政干預(yù)容易出現(xiàn)。

該評(píng)估機(jī)構(gòu)高管認(rèn)為，底價(jià)高低應(yīng)該辯證看待。在房、地市場(chǎng)下行周期時(shí)，評(píng)估價(jià)格過(guò)高，不利于政府招商，開(kāi)發(fā)商經(jīng)過(guò)自行估算和分析后沒(méi)有拿地意愿，地塊流拍的概率較大。該評(píng)估機(jī)構(gòu)高管進(jìn)一步說(shuō)明，有些地塊是直接流拍，有的地塊是政府在出讓前臨時(shí)將掛牌延期，最終沒(méi)有成交。

另外，在房、地市場(chǎng)上升周期，掛牌底價(jià)過(guò)低，企業(yè)爭(zhēng)相競(jìng)價(jià)，會(huì)推高溢價(jià)率和成交總價(jià)。由于當(dāng)下地塊出讓信息較為公開(kāi)透明，公眾看到地塊高溢價(jià)后較為敏感，容易渲染“面粉貴過(guò)面包”的緊俏程度，區(qū)域的一二手房應(yīng)聲而漲。自然資源部等監(jiān)管部門(mén)一旦注意到地方市場(chǎng)出現(xiàn)過(guò)熱苗頭，可能會(huì)進(jìn)行問(wèn)詢(xún)。

“土地掛牌出讓前的地價(jià)評(píng)估，是一個(gè)根據(jù)土地規(guī)程和評(píng)估技術(shù)規(guī)范、參數(shù)、過(guò)往案例的預(yù)測(cè)過(guò)程，而土地成交是一個(gè)具體的交易行為，交易行為出現(xiàn)偏差是一個(gè)大概率事件。”雷小軍表示，實(shí)際招拍掛過(guò)程中，地價(jià)受開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地房地產(chǎn)市場(chǎng)的預(yù)期影響，受調(diào)控政策、開(kāi)發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展戰(zhàn)略、資金融資情況，以及開(kāi)發(fā)企業(yè)本身土地儲(chǔ)備、地方市場(chǎng)供應(yīng)情況等諸多因素的影響，“評(píng)估專(zhuān)家、機(jī)構(gòu)很難精準(zhǔn)預(yù)測(cè)某一地塊在土地出讓市場(chǎng)上的具體競(jìng)價(jià)走勢(shì)”。

雷小軍表示，當(dāng)一宗土地出現(xiàn)高溢價(jià)，或延期出讓?zhuān)蛄髋模荒芎?jiǎn)單地歸因于土地出讓底價(jià)的高低。

前述評(píng)估機(jī)構(gòu)高管補(bǔ)充，一般區(qū)級(jí)政府是委托方，會(huì)找到評(píng)估機(jī)構(gòu)，闡述區(qū)政府對(duì)該地塊希望以低地價(jià)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)、商業(yè)等，希望評(píng)估價(jià)格能予以降低。遇到類(lèi)似行政干預(yù)時(shí)，其會(huì)以技術(shù)層面考慮區(qū)政府的意見(jiàn)，因?yàn)閰^(qū)政府是委托人，也是最清楚招商和地塊規(guī)劃情況的部門(mén)。

“評(píng)估本身是一個(gè)預(yù)測(cè)行為，每平方米5000元與5500元，并不能說(shuō)誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)，在規(guī)范允許的區(qū)間內(nèi)應(yīng)是合理的。”“但如果遇到區(qū)政府預(yù)期的評(píng)估價(jià)格過(guò)低，我們會(huì)根據(jù)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行溝通，有些項(xiàng)目要求甚至低于基準(zhǔn)地價(jià)細(xì)數(shù)修正法算出來(lái)的價(jià)格，這類(lèi)業(yè)務(wù)我們會(huì)堅(jiān)決放棄。”該評(píng)估機(jī)構(gòu)高管坦言，有些區(qū)域地方政府覺(jué)得評(píng)估機(jī)構(gòu)不好溝通，但經(jīng)過(guò)時(shí)間和市場(chǎng)的檢驗(yàn)，政府會(huì)把一些敏感的項(xiàng)目交由我們來(lái)做。

給溢價(jià)率降溫

前述地級(jí)市土地利用科科長(zhǎng)說(shuō)出了市區(qū)兩級(jí)政府的博弈點(diǎn)：省市規(guī)自局等部門(mén)的站位較高，希望區(qū)級(jí)政府宏觀考慮區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，但對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般的區(qū)域，土地出讓壓力、財(cái)務(wù)壓力較大，政府的核心訴求是招商引資，先保證能把地賣(mài)出去。如果地價(jià)較低，有出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的可能性，地塊能出現(xiàn)溢價(jià)，對(duì)于后續(xù)招商和賣(mài)地起到助力作用。

一位長(zhǎng)三角土地市場(chǎng)的人士介紹，長(zhǎng)三角制定底價(jià)的流程與其他地區(qū)大同小異。比如上海市：由區(qū)政府委托1-2家評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)地塊交通、教育配套等綜合評(píng)估，“一般基準(zhǔn)地價(jià)都不準(zhǔn)的，因?yàn)樯虾５耐恋厥袌?chǎng)較活躍，制定底價(jià)要考慮未來(lái)，如果一個(gè)地塊未來(lái)有地鐵開(kāi)通、配套學(xué)校，這些因素對(duì)成交地價(jià)的影響很大”。

其次，評(píng)估機(jī)構(gòu)常用市場(chǎng)比較法，根據(jù)地塊周?chē)鷮?duì)標(biāo)區(qū)域的樓盤(pán)售價(jià)、去化情況，算出一個(gè)市場(chǎng)能接受的水平；此外，還會(huì)考慮地塊商品房要一兩年后才能買(mǎi)賣(mài)，減去通脹成本、稅費(fèi)、建安成本等，倒推出一個(gè)建議起始價(jià)。

該人士表示，上海在制定底價(jià)時(shí)實(shí)行“房地聯(lián)動(dòng)”，市規(guī)自局會(huì)征詢(xún)房管局，房管局綜合地塊周邊的同類(lèi)新房、二手房?jī)r(jià)格，預(yù)算出未來(lái)該地塊的參考售價(jià)。

規(guī)自局系統(tǒng)會(huì)測(cè)算企業(yè)從拿地開(kāi)始的各項(xiàng)投入、逐年開(kāi)發(fā)的收益，最終給出一個(gè)投資回報(bào)率。根據(jù)投資回報(bào)率預(yù)判開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)空間，并預(yù)算地塊定的溢價(jià)率，由此建議區(qū)政府設(shè)定一個(gè)合理起拍價(jià)。“地調(diào)院、房管局、規(guī)自局等不同的部門(mén)都會(huì)提意見(jiàn)，但最終拍板決定底價(jià)的還是區(qū)政府。”該人士舉例稱(chēng)，區(qū)政府將一塊地的底價(jià)定為每平方米2萬(wàn)余元，但周邊樓盤(pán)已經(jīng)賣(mài)到5-6萬(wàn)元了，在競(jìng)拍環(huán)節(jié)各個(gè)企業(yè)嗅到利潤(rùn)，“肯定爭(zhēng)得頭破血流”。因此，不同部門(mén)會(huì)建議區(qū)政府調(diào)整至3.5萬(wàn)元-4萬(wàn)元之間，但區(qū)政府會(huì)根據(jù)自己的預(yù)判決策。

一位top20上海房企投拓總對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，今年以來(lái)，上海的宅地溢價(jià)率較高的消息見(jiàn)諸各大機(jī)構(gòu)平臺(tái)，但從總體的成交樓面價(jià)、熱門(mén)地塊周邊的配套、規(guī)劃和一二手房?jī)r(jià)格上看，大多數(shù)地塊仍在合理區(qū)間，不失為房企戰(zhàn)略布局的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

該投拓總舉例，9月1日，浦東新區(qū)新場(chǎng)鎮(zhèn)招標(biāo)出讓一宗宅地，最終被同潤(rùn)投資集團(tuán)以14.18億元競(jìng)得，成交樓板價(jià)29100元/平方米，溢價(jià)率60.8%。根據(jù)招標(biāo)公告，該地塊起始總價(jià)8.82億元，起始樓板價(jià)18100元/平方米。周?chē)址烤鶅r(jià)約為45000元/平方米。

5年來(lái)，該地塊周邊僅出讓過(guò)1宗宅地，2016年中糧以總價(jià)24.4億元摘得，成交樓面價(jià)35744元/平方米，溢價(jià)率235.6%。

“今年出讓的地塊與2016年的地塊很相似，即使中糧項(xiàng)目最后開(kāi)發(fā)成別墅，今年新地塊的起始樓板價(jià)也不用相差一倍，最終成交的29100元/平方米在企業(yè)測(cè)算的合理區(qū)間。”該投拓總透露，較低的起始樓板價(jià)使得最終溢價(jià)率突破50%，尤其是在今年8月以來(lái)長(zhǎng)三角區(qū)域開(kāi)始給土地市場(chǎng)降溫的大背景下，“顯得有點(diǎn)嚇人”。

在上述熟悉長(zhǎng)三角土地市場(chǎng)人士看來(lái)，根據(jù)溢價(jià)率單一指標(biāo)去判斷整個(gè)區(qū)域土地市場(chǎng)是否過(guò)熱，并不夠科學(xué)合理。“一個(gè)科學(xué)的底價(jià)，能使溢價(jià)率控制在合理區(qū)間，穩(wěn)定拿地企業(yè)的預(yù)期、購(gòu)房者的房?jī)r(jià)預(yù)期。如何制定出合理的底價(jià)，考驗(yàn)一個(gè)城市政府的水平。”該土地市場(chǎng)人士認(rèn)為，宅地溢價(jià)率維持在20%為較合理。

據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年上海市政府性基金收入2418億元（土地出讓收入占90%以上），占到全市財(cái)政收入的24.8%，土地依賴(lài)程度在全國(guó)處于較低水平。

據(jù)Wind數(shù)據(jù)，今年前8月，北京供應(yīng)土地的起始樓面價(jià)為21946元/平方米，為唯一一個(gè)超過(guò)1萬(wàn)元的城市，福州、深圳分別為9367元/平方米、9194元/平方米，上海為7387元位列第四，寧波6424排名第五。

從宅地供應(yīng)樓面起始價(jià)格上看，北京26667元/平方米，廈門(mén)18429元/平方米，蘇州、杭州、深圳均超過(guò)12000元/平方米，福州、上海、廣州則超過(guò)11000元/平方米。（應(yīng)受訪(fǎng)者要求，楊頡為化名）

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