李煒光/文 什么是財(cái)政史？按照著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳承明先生的說(shuō)法，它是過(guò)去的、我們還不認(rèn)識(shí)或認(rèn)識(shí)不清楚的財(cái)政實(shí)踐。由于財(cái)政學(xué)本身是密切貼近社會(huì)實(shí)際的，并且隨現(xiàn)實(shí)的變化而不斷變化，但是比較和檢驗(yàn)財(cái)政理論，又很難在頻繁變動(dòng)的環(huán)境中進(jìn)行，其責(zé)任便落在了“不大發(fā)生變化”的財(cái)政史上了。

在以財(cái)稅治理國(guó)政這個(gè)重要領(lǐng)域中，中國(guó)古代先賢們解決了什么問(wèn)題？所持何種理財(cái)觀？建立了一種什么樣的國(guó)家治理機(jī)制？以及這種機(jī)制在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中是如何演化的？呈現(xiàn)出怎樣的一種發(fā)展趨勢(shì)？這是我所關(guān)注的問(wèn)題。

中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理的財(cái)政面向

久遠(yuǎn)以來(lái)，中國(guó)一直致力建構(gòu)的，就是一種財(cái)政視角的國(guó)家治理模式。歷代政治和經(jīng)濟(jì)改革總是以財(cái)政改革為核心內(nèi)容。在世界范圍內(nèi)，中國(guó)的思想先賢們探討財(cái)稅問(wèn)題是最多的，也最早。

在西周政治家和春秋時(shí)期的道家、儒家等探求財(cái)政問(wèn)題的時(shí)候，與其時(shí)間大體平行的古希臘哲人卻很少談到財(cái)政稅收問(wèn)題，他們的貢獻(xiàn)在另一個(gè)方向上——政治、哲學(xué)、藝術(shù)、宗教神話、自然科學(xué)等。

中國(guó)人的思維從一開(kāi)始就定位在頂級(jí)的政治和國(guó)家治理層次上，從來(lái)都是政治的、綜合的、社會(huì)的和非技術(shù)性的思維。相關(guān)論述，散見(jiàn)于老子、孔子、孟子以及近世的劉晏、王安石等人的著述中。至為重要的是，這一認(rèn)識(shí)綿延數(shù)千年而從未中斷，從而積累了豐富的治國(guó)理財(cái)?shù)慕?jīng)驗(yàn)和技能。應(yīng)該注意的是，我國(guó)當(dāng)前財(cái)政學(xué)教學(xué)和研究的技術(shù)化、工具化傾向，并非來(lái)自于中國(guó)的文化傳統(tǒng)。

中國(guó)自先秦以降的國(guó)家治理觀念和國(guó)家治理機(jī)制有自己的特點(diǎn)，下面我將予以簡(jiǎn)略概述。

首先是將財(cái)政置于政事之首。《唐會(huì)要》強(qiáng)調(diào)財(cái)賦乃“邦國(guó)之大本，生人之喉命”，認(rèn)為其關(guān)系著“天下治亂輕重”；王安石從天下治理的頂級(jí)視角思考國(guó)家理財(cái)問(wèn)題，“因天下之力以生天下之財(cái)，取天下之財(cái)以供天下之費(fèi)”。在中國(guó)傳統(tǒng)語(yǔ)境中，“天下”是國(guó)家、全國(guó)的意思。縱觀中國(guó)歷史上的重大改革運(yùn)動(dòng)，幾乎都以財(cái)政改革為重心，理財(cái)從來(lái)都被置于治國(guó)的核心位置，力圖通過(guò)改進(jìn)國(guó)家理財(cái)方式來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的完善。

其次是，一以貫之地奉行輕稅政策。中國(guó)先賢對(duì)朝廷征收重稅、重役，總體上持反對(duì)態(tài)度，甚至冷嘲熱諷，全然否定。老子說(shuō)：“民之饑，以其上食稅之多，是以饑。”這是第一次對(duì)朝廷苛重征稅提出激烈批評(píng)，一下就把稅收問(wèn)題上升到人民生死存亡的高度，這顯然是一種政治性考量，而非僅從政府財(cái)政需要考慮問(wèn)題。孔子第一次關(guān)注到了民眾對(duì)賦稅的痛苦感受——“苛政猛于虎”，孟子第一次把保障民眾“恒產(chǎn)”置于稅收之前。類似的例子還有很多，無(wú)法盡舉。

將經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為稅收來(lái)源之基礎(chǔ)的思想，產(chǎn)生得很早，如孔子學(xué)生有若在與魯哀公對(duì)話中，闡述了一個(gè)輕征賦稅有利于政府收入的增加而不是減少的深刻道理。他奉勸國(guó)王將十分之二的高稅率降至傳統(tǒng)的十一稅，進(jìn)而指出：“百姓足，君孰與不足？百姓不足，君孰與足？”意思是說(shuō)，如果百姓富足，那么君主自然會(huì)富足；反之，如果百姓不富足，君主如何能夠真正富足呢？核心表達(dá)的是——民富國(guó)才富。

輕征賦稅和徭役自先秦以降始終是歷代朝廷所奉行的國(guó)策，中國(guó)歷史上發(fā)生過(guò)的數(shù)次經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高峰期，無(wú)一不是與長(zhǎng)期堅(jiān)持實(shí)行輕稅政策有關(guān)。是輕稅造就盛世，而不是相反。

中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)稅政策，還有一個(gè)特點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)征稅的適宜性和政府的責(zé)任性。如《國(guó)語(yǔ)·楚語(yǔ)下》就強(qiáng)調(diào)“聚貨不妨民衣食之利”，明確指出征稅底線應(yīng)該是不干擾人民正常的生產(chǎn)和生活，實(shí)際上闡釋的是稅收的正當(dāng)性原則。又如孟子和白圭在2300年前有一個(gè)關(guān)于何為適宜稅率的對(duì)話，白圭希望國(guó)家征稅“二十而取一”，孟子的回答是：“子之道，貉道也。”這里的“貉”，是一個(gè)小國(guó)的名稱，孟子的意思是說(shuō)，中原國(guó)家規(guī)模比較大，政府承擔(dān)的民生、祭祀、城郭宮室建設(shè)和百官俸祿的支出規(guī)模和責(zé)任，遠(yuǎn)非貉國(guó)那樣的小國(guó)可比，因而“二十取一”是難以滿足財(cái)政支出需要的。所以他認(rèn)為，在稅率問(wèn)題上，“欲輕之于堯舜之道者，大貉小貉也；欲重之于堯舜之道者，大桀小桀也”。他在這里所強(qiáng)調(diào)的是政府的責(zé)任性（accountability），過(guò)重的稅率與過(guò)輕的稅率皆不可取，要根據(jù)具體國(guó)情來(lái)確定。

中國(guó)古代先賢提出了世界上最古老的財(cái)政信條。《禮記·王制》強(qiáng)調(diào)“量入以為出”。《大學(xué)》中有“生財(cái)有大道，生之者眾，食之者寡”的說(shuō)法，這是從財(cái)政收支兩方面探求財(cái)政平衡的問(wèn)題。增加從事物質(zhì)生產(chǎn)的人員，減少納稅者供養(yǎng)人員的數(shù)量，節(jié)約國(guó)家財(cái)政開(kāi)支，這是經(jīng)國(guó)久遠(yuǎn)的理財(cái)大道，非權(quán)謀小術(shù)可比。后世人魏晉之際的傅玄、唐中期的劉晏、楊炎、明之張居正等，都是歷史上著名的理財(cái)大家，也都提出過(guò)自己對(duì)財(cái)政原則的理解，不僅救弊于一時(shí)，也在歷史上留下了深刻的印跡。

中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)稅政策，特別講求理財(cái)之術(shù)。“理財(cái)”一詞最早出現(xiàn)在《易》中：“理財(cái)正辭，禁民為非曰義。”孔穎達(dá)解釋說(shuō)，圣人理財(cái)，用之有節(jié)。北宋曾鞏解釋說(shuō)，這是“以節(jié)用為理財(cái)之要”。這種“主流”詮釋只是強(qiáng)調(diào)了“節(jié)用”這一面，未免有失偏頗。對(duì)此理解比較全面的是荀子，他主張“節(jié)其流，開(kāi)其源”，關(guān)注到了財(cái)政收入和支出的協(xié)調(diào)，而不只是單純強(qiáng)調(diào)某一方面，荀子認(rèn)為，這才是治國(guó)理財(cái)永恒之大計(jì)。

在實(shí)踐上，國(guó)家理財(cái)?shù)母鞣N“招數(shù)”層出不窮，有歷代理財(cái)家的智慧充斥其中。例如，王安石變法中最重要的一項(xiàng)政策“青苗法”，又稱“常平新法”，于熙寧二年（1069）頒布實(shí)施。它的基本做法是，政府在秋收過(guò)后市場(chǎng)供應(yīng)過(guò)剩和物價(jià)較低時(shí)多購(gòu)買一些糧食，到次年春季青黃不接時(shí)拋售。此舉有利于平抑市場(chǎng)糧價(jià)，實(shí)現(xiàn)跨期穩(wěn)定供應(yīng)，同時(shí)抑制民間高利貸活動(dòng)，起到保護(hù)、賑濟(jì)民戶及增加政府收入的作用，達(dá)到了“民不加賦而國(guó)用足”的目標(biāo)。以現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的眼光來(lái)看，相當(dāng)于“轉(zhuǎn)移支付”“第二次分配”，或給社會(huì)提供風(fēng)險(xiǎn)保障等，現(xiàn)代福利國(guó)家的思路也就大致如此了。

中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)稅政策，設(shè)置有嚴(yán)格的財(cái)政會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。雅各·索爾說(shuō)，“掌握賬簿就是掌握權(quán)力”，中國(guó)從先秦時(shí)代起就建立了內(nèi)涵于國(guó)家治理的“上計(jì)”制度，強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)核算、受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系及監(jiān)督和審計(jì)等的重要性。其基本要素有可報(bào)告、可問(wèn)責(zé)、可依賴、能解釋、知得失、重成效等，當(dāng)事人需對(duì)相關(guān)核算事務(wù)的后果承擔(dān)政治性責(zé)任，而與西方國(guó)家歷史上的“財(cái)務(wù)當(dāng)責(zé)”理念和制度設(shè)計(jì)相近。在先秦時(shí)代還設(shè)置了執(zhí)掌財(cái)政統(tǒng)計(jì)的官職“司會(huì)”，軍隊(duì)中則有專門負(fù)責(zé)糧餉收支計(jì)算的官職“法算”等，這些人都應(yīng)當(dāng)具有一定的數(shù)學(xué)知識(shí)，也都各自承擔(dān)著嚴(yán)格規(guī)定的財(cái)務(wù)責(zé)任。

國(guó)家是圍繞著一個(gè)“稅”字而存在的，它也就必須處理好與交稅者之間的關(guān)系。中國(guó)古代先賢在這個(gè)問(wèn)題上的思考與西方思想家的觀點(diǎn)有些許相通之處。中國(guó)正統(tǒng)思想體系對(duì)財(cái)政的國(guó)家治理層次的定位，與西方“財(cái)政是庶政之母”的說(shuō)法相近，也與現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)預(yù)算制度實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家有效治理的思想實(shí)踐相通。統(tǒng)治者征稅須合于“義”的原則，與斯密的稅收教義相通；輕稅論為中國(guó)先賢最為強(qiáng)調(diào)的學(xué)說(shuō)，有充分的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)證明其成立，而與斯密和米塞斯等的思想主張相一致。而孟子等人的稅收適宜論則與斯密和麥克法蘭“適宜稅收”的思想主張幾乎無(wú)縫隙相通，這些都是中國(guó)傳統(tǒng)文化寶庫(kù)中的珍品。

但中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政體制亦有缺憾之處，如幾乎完全沒(méi)有涉及征稅權(quán)、用稅權(quán)的合法性來(lái)源問(wèn)題，也未涉及征稅之前以法律保證人民獲得從事生產(chǎn)和維持正常生活狀態(tài)的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)和稅后利益等問(wèn)題，在這些關(guān)鍵問(wèn)題上交了歷史的白卷。

在中國(guó)歷史上，財(cái)稅大權(quán)國(guó)君獨(dú)攬，包括財(cái)稅建制、賦稅征免、稅項(xiàng)立廢、稅率確定、稅額增減等，無(wú)不由君主自行決定，旁人無(wú)權(quán)染指。至少秦以后的兩千年中，中國(guó)的稅制和財(cái)政體制只有量的變化，而甚少出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變革，這些制度深層次問(wèn)題在進(jìn)入近世社會(huì)后變得越來(lái)越突出。

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)財(cái)政體制的演化趨勢(shì)

史學(xué)家有一種觀點(diǎn)，中國(guó)歷史上發(fā)生過(guò)多次財(cái)政改革運(yùn)動(dòng)，總體上有兩個(gè)特征：

一是“變法不變政”，“法”指理財(cái)之術(shù)，是政策層面的問(wèn)題，這個(gè)是可以變通的，所謂變法，只能在這個(gè)層次上進(jìn)行；“政”是政體，是政治，這個(gè)是王朝的政治核心所在，是絕不能有絲毫撼動(dòng)的。

二是“挹地方而注中央”，即每當(dāng)財(cái)政出現(xiàn)困難的時(shí)候，首先要保障中央的財(cái)政來(lái)源不可撼動(dòng)、不可削弱，要削弱就削弱地方，這也是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)財(cái)政體制運(yùn)作的一個(gè)未曾改變過(guò)的規(guī)律。具體來(lái)看，變法不變政，使改革不能徹底，即使舊體制弊端已十分嚴(yán)重，依舊可以得到充分資源的培植；挹地方而注中央，則使得地方資源枯竭，勢(shì)必演變成挹百姓而注政府，民生難以為繼，王朝因此而顛覆。

概括地說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的財(cái)政體制的演化趨勢(shì)主要呈現(xiàn)以下五個(gè)特點(diǎn)：

其一，財(cái)政資源的支配權(quán)保持在最高層，財(cái)政責(zé)任卻落在較低層級(jí)人員的身上，極易導(dǎo)致稅收秩序紊亂，資源的籌集、使用隨意性極強(qiáng)，這是中國(guó)皇權(quán)專制體制長(zhǎng)期延續(xù)的根本原因。由于財(cái)政資源集中于中央，即中央擁有主導(dǎo)一切事務(wù)的權(quán)力，在社會(huì)秩序出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，必然會(huì)全力維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定，但隨著資源被過(guò)度消耗以至于民眾負(fù)擔(dān)持續(xù)超重、社會(huì)公平被長(zhǎng)期忽略，最終將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。

其二，中央收入和地方收入未做明確劃分，各自開(kāi)支皆無(wú)章可循。例如明代的財(cái)政制度沒(méi)有清晰區(qū)分國(guó)家收入與地方收入，所有的賦稅都?xì)w朝廷。哪些錢用于朝廷開(kāi)支，哪些用于地方開(kāi)支，連起碼的或泛泛的原則都沒(méi)有。資金歸類的名詞如“起運(yùn)”“存留”，字面上的意思就是“支付完畢”和“留在原處”，前者指送往繳稅地以外的款項(xiàng)，而后者則指留在當(dāng)?shù)胤峙涞目铐?xiàng)。通常“起運(yùn)”資金指定用來(lái)支撐京師及帝國(guó)軍隊(duì)的開(kāi)支，并且為各種各樣的國(guó)家工程提供經(jīng)費(fèi)，而“存留”資金可以視為主要被當(dāng)作地方經(jīng)費(fèi)和地方積蓄，但劃分界限并不如此確切無(wú)疑。從一個(gè)縣“起運(yùn)”的資金出了縣界以后，可能供應(yīng)給府、省，用于地方救荒，相反，“存留”資金有時(shí)卻被用于朝廷開(kāi)銷。例如北京的大興、宛平二縣的知縣，都有責(zé)任為京城每三年舉行一次的科舉考試提供金錢、飲食和文具。由朝廷舉辦的活動(dòng)，而隨意讓地方買單，這便是一例。在歷史上，中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系自始至終都是一個(gè)難解的問(wèn)題，而成為統(tǒng)治秩序最終難以為繼的一個(gè)重要的原因。

其三，預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制的缺失。中央政府從未編制過(guò)對(duì)自己和對(duì)地方政府具有約束力的預(yù)算，各級(jí)機(jī)構(gòu)的規(guī)模和職能漫無(wú)邊際，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中“無(wú)限政府”的傾向明顯。由于各種資源的向上集中，培養(yǎng)出一個(gè)“超大政府”，這樣一個(gè)政府最終又免不了崩潰，原因就在于大量資源耗費(fèi)在了不斷膨脹的官僚機(jī)構(gòu)上面，對(duì)于社會(huì)財(cái)富的增加卻毫無(wú)益處，以至于最終支付不起維持這樣一個(gè)政府的成本。

其四，商人會(huì)消耗大量資源以換取自身安全，或直接融入到地方官僚機(jī)構(gòu)中，但中國(guó)的商人從未獲得過(guò)“安全”，政府也從未與商人合作過(guò)。商人群體在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中長(zhǎng)期處于被貶損的地位，直到清代晚期才逐漸有了中國(guó)商人階層的初步崛起。

其五，財(cái)政技術(shù)管理粗疏和非理性運(yùn)作，效率低下。例如明朝官員對(duì)政府經(jīng)費(fèi)特別關(guān)注，對(duì)于準(zhǔn)確性的要求經(jīng)常達(dá)到不切實(shí)際的程度。作為一項(xiàng)原則，政府收支在賬面上被分解成精確到小數(shù)點(diǎn)后十多位的數(shù)字，這是一種極累贅的方法，在整個(gè)明代都很普遍，直至清代康熙年間才糾正過(guò)來(lái)。在這種性質(zhì)的中央與地方的財(cái)政關(guān)系之下，傳統(tǒng)社會(huì)財(cái)政預(yù)算管理的有效性極為有限。

顯然，中國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政體制到此時(shí)已經(jīng)愈發(fā)顯示出其弊端。梁?jiǎn)⒊凇秶?guó)家思想變遷異同論》中指出，中國(guó)歷來(lái)“無(wú)公法、私法之別。國(guó)家對(duì)于人民，有權(quán)利而無(wú)義務(wù)；人民對(duì)于國(guó)家，有義務(wù)而無(wú)權(quán)利”。中國(guó)皇權(quán)專制王朝的周期性更迭，相當(dāng)程度上是由于權(quán)利與義務(wù)的平衡機(jī)制的缺失所造成。

胡如雷先生在《中國(guó)封建社會(huì)形態(tài)研究》一文中指出，在中國(guó)歷史上契約雖然存在，產(chǎn)權(quán)交易常見(jiàn)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也可實(shí)現(xiàn)一時(shí)的繁榮，但其“底氣”卻是虛假和病態(tài)的。農(nóng)民的土地和商人的店鋪，只有作為一個(gè)賦稅單位時(shí)才有真實(shí)意義，這就決定了朝廷的各種政策只是以權(quán)力需要和財(cái)政剝奪為基本考量。在這個(gè)過(guò)程中，是權(quán)力而不是法律決定著一切、滲透著一切、牽制著一切，如顧炎武所說(shuō)的“盡天下一切之權(quán)而收之在上，而萬(wàn)幾之廣，固非一人之所能操也。而權(quán)乃移于法”。肆虐的權(quán)力給朝廷帶來(lái)巨大的財(cái)政來(lái)源，也培植著國(guó)家機(jī)器過(guò)分強(qiáng)大，最終導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的羸弱化和人民的絕對(duì)貧困。

直到清代晚期，傳統(tǒng)體制難以維持下去，中國(guó)才開(kāi)始了建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的努力，包括商人的意愿伸張、1910年資政院的建立、1911年第一部預(yù)算的審議等，凡此種種嘗試，雖歸于失敗，卻極富有制度演進(jìn)的張力，此后的中國(guó)社會(huì)，便一直在朝向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的方向而努力。

簡(jiǎn)短的結(jié)論

通過(guò)對(duì)中國(guó)古代至近世國(guó)家治理歷程的簡(jiǎn)單梳理可見(jiàn)，至少有三個(gè)因素是至關(guān)重要的：

首先是建立以財(cái)政權(quán)的法律約束為基本取向的國(guó)家政治結(jié)構(gòu)，歷史上哪個(gè)國(guó)家這一機(jī)制建構(gòu)成功，哪個(gè)國(guó)家便可一腳踏入現(xiàn)代世界，沒(méi)有例外。

其次是建立合理以至偏輕的稅負(fù)上限機(jī)制，確保資本的安全、技術(shù)、管理創(chuàng)新的資金需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。

第三是通過(guò)法律確認(rèn)中央政府和地方政府各自承擔(dān)的公共責(zé)任，依照其所承擔(dān)的責(zé)任建構(gòu)財(cái)政體制，并通過(guò)法定授權(quán)程序賦予各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其官員以財(cái)政資源的支配權(quán)力。所謂現(xiàn)代財(cái)政體制，大體如此。

顯然，中國(guó)在建構(gòu)現(xiàn)代財(cái)政體制的過(guò)程中，若想跳出歷史周期律的影響，唯有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的深層次改革，接受現(xiàn)代預(yù)算體系的外部約束，建構(gòu)作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的現(xiàn)代財(cái)政體系，以此促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的完成。

（作者系天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院教授）