經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 王雅潔 目前，各大央企正在陸續(xù)啟動(dòng)存量土地資產(chǎn)盤(pán)活。

今年7月，中國(guó)誠(chéng)通控股集團(tuán)有限公司（下稱(chēng)“中國(guó)誠(chéng)通”）經(jīng)由國(guó)務(wù)院國(guó)資委批準(zhǔn)，聯(lián)合中國(guó)東方資產(chǎn)管理股份有限公司（下稱(chēng)“東方資產(chǎn)”）共同發(fā)起設(shè)立國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)盤(pán)活專(zhuān)項(xiàng)基金（下稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)基金”），總規(guī)模300億元。

這是國(guó)資層面首次嘗試用規(guī)模化、市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的方式化解受困的土地資產(chǎn)。

陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所合伙人朱昌明曾對(duì)多家國(guó)央企存量土地資產(chǎn)盤(pán)活展開(kāi)調(diào)研。

他發(fā)現(xiàn)，由于土地權(quán)屬以登記為準(zhǔn)，過(guò)往嚴(yán)格的土地管理制度一定程度上阻礙土地的盤(pán)活，盤(pán)活存量土地還缺乏系統(tǒng)性的配套措施、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，客觀存在土地權(quán)屬更名難、辦證難、補(bǔ)手續(xù)難的問(wèn)題。

朱昌明認(rèn)為，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的機(jī)制有待完善。在操作層面，目前存量土地資產(chǎn)的界定和資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也尚不明確。這些問(wèn)題都需要在下一步的盤(pán)活過(guò)程中盡快解決。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：什么是國(guó)央企存量土地資產(chǎn)？包括哪些細(xì)項(xiàng)？哪幾類(lèi)土地資產(chǎn)，會(huì)被納入需要盤(pán)活的存量土地資產(chǎn)？

朱昌明：國(guó)央企存量土地資產(chǎn)是指國(guó)央企持有的土地及不動(dòng)產(chǎn)等資產(chǎn)，存量土地資產(chǎn)按照不同維度可以細(xì)分為不同類(lèi)型：

按照土地用途可以分為工業(yè)用地、住宅用地、商服用地和其他用地；

按照取得方式可以分為劃撥、出讓、租賃和其他取得方式；按照利用現(xiàn)狀可以分為良好、低效、閑置；按照是否擁有土地權(quán)證可以分為有證土地和無(wú)證土地。

目前，被納入盤(pán)活范圍的土地資產(chǎn)主要有如下四類(lèi)：一是存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長(zhǎng)潛力較大的土地或不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目資產(chǎn)；二是可以與改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的存量土地資產(chǎn)；三是低效、閑置但具有較大開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的土地資產(chǎn)；四是國(guó)企持有的非主業(yè)土地資產(chǎn)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：根據(jù)你的調(diào)研，國(guó)央企在盤(pán)活存量土地資產(chǎn)方面，現(xiàn)在有哪些路徑？可否舉例？

朱昌明：存量土地資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，也是國(guó)企存量資產(chǎn)中的大頭。因此，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)就要嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)管理的要求，通過(guò)改造、重組、轉(zhuǎn)讓、置換、處置等方式，提高存量資產(chǎn)的使用效率和價(jià)值，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)盤(pán)活和新增投資的良性循環(huán)。

國(guó)企盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的路徑很多，需要從土地資產(chǎn)類(lèi)型屬性出發(fā)，結(jié)合企業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦以及新增投資、發(fā)展規(guī)劃等，選擇合適的盤(pán)活方式和實(shí)施路徑，而盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)就是要全面梳理存量土地資產(chǎn)并進(jìn)行確權(quán)辦證，徹底解決存量土地資產(chǎn)的權(quán)屬不清、手續(xù)不全等歷史遺留問(wèn)題。

國(guó)企盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的主要路徑包括：

一是通過(guò)資本運(yùn)轉(zhuǎn)盤(pán)活土地資產(chǎn)。國(guó)企可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）、ABS（資產(chǎn)證券化）、CMBS（商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券）等金融工具，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)并實(shí)現(xiàn)證券化。資本運(yùn)作不僅可以回收資金用于投資新增項(xiàng)目形成投融資良性循環(huán)，還可以助力國(guó)有資本帶動(dòng)更多社會(huì)資本，幫助重資產(chǎn)國(guó)企實(shí)現(xiàn)輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、優(yōu)化資產(chǎn)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。

如湖北交投集團(tuán)完善土地手續(xù)后，以大廣北高速公路為標(biāo)的啟動(dòng)首單省屬企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施公募REIT發(fā)行，帶動(dòng)1.24萬(wàn)畝土地在內(nèi)的近40億元高速公路資產(chǎn)整體實(shí)現(xiàn)證券化，募集資金超50億元。

二是通過(guò)市場(chǎng)化合作盤(pán)活土地資產(chǎn)。國(guó)企要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)PPP、土地轉(zhuǎn)讓、土地作價(jià)入股、租賃、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)化合作盤(pán)活土地資產(chǎn)，提升存量土地資產(chǎn)的價(jià)值，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)自身效益最大化。

三是通過(guò)改造升級(jí)盤(pán)活土地資產(chǎn)。國(guó)企要強(qiáng)化土地資產(chǎn)的市場(chǎng)屬性和盈利功能，積極適應(yīng)外部環(huán)境變化和市場(chǎng)需求調(diào)整，通過(guò)改造、優(yōu)化、升級(jí)盤(pán)活土地資產(chǎn)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，探索多種收入來(lái)源，賦予存量土地資產(chǎn)新的生命力。

比如特許經(jīng)營(yíng)高速公路就可以通過(guò)挖掘服務(wù)區(qū)、公路兩邊閑置土地發(fā)展分布式光伏等路衍經(jīng)濟(jì)。

四是對(duì)外處置盤(pán)活土地資產(chǎn)。如果存量土地資產(chǎn)符合“兩非”“兩資”的條件，國(guó)企可以通過(guò)多樣化市場(chǎng)交易手段，對(duì)外處置盤(pán)活土地資產(chǎn)，回收閑置資金，優(yōu)化資源配置。

五是采用組合拳盤(pán)活土地資產(chǎn)。在實(shí)踐中，國(guó)企盤(pán)活存量土地資產(chǎn)更多采用組合拳的模式。如采用PPP模式的土地資產(chǎn)盤(pán)活項(xiàng)目，若滿足發(fā)行公募REITs的基本條件，也可再通過(guò)發(fā)行公募REITs進(jìn)行再次融資；又如，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)可以用于科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，將存量土地資產(chǎn)盤(pán)活與新增投資項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，可以吸引更多產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈上的市場(chǎng)主體參與，有利于提高盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的效率效益。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這項(xiàng)工作，有哪些難點(diǎn)和痛點(diǎn)？

朱昌明：由于土地權(quán)屬以登記為準(zhǔn)，過(guò)往嚴(yán)格的土地管理制度一定程度上阻礙土地的盤(pán)活，盤(pán)活存量土地還缺乏系統(tǒng)性的配套措施、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，客觀存在土地權(quán)屬更名難、辦證難、補(bǔ)手續(xù)難的問(wèn)題。因此，政府要轉(zhuǎn)變土地管理思維，將土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)行管理，改革土地要素市場(chǎng)管理制度，簡(jiǎn)化相關(guān)流程，推動(dòng)土地要素暢通流動(dòng)、高效配置。

實(shí)際上，國(guó)企盤(pán)活存量土地資產(chǎn)從來(lái)不是一項(xiàng)單獨(dú)的資產(chǎn)處置工作，而是與深化改革、提質(zhì)增效、創(chuàng)新發(fā)展乃至高質(zhì)量增長(zhǎng)密切相關(guān)，實(shí)踐中，很多國(guó)企盤(pán)活土地資產(chǎn)效果不佳就是因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)籌謀劃土地資產(chǎn)盤(pán)活工作、盤(pán)活方式，路徑單一。因此，國(guó)企要強(qiáng)化土地資產(chǎn)盤(pán)活的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，結(jié)合企業(yè)主責(zé)主業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌謀劃盤(pán)活土地資產(chǎn)與深化改革、創(chuàng)新發(fā)展等工作，一體化推進(jìn)包括盤(pán)活土地資產(chǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)改革發(fā)展工作。

我認(rèn)為，國(guó)企盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的機(jī)制有待完善。在操作層面，目前存量土地資產(chǎn)的界定和資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，存量土地資產(chǎn)盤(pán)活的監(jiān)管和考核尚不完善，國(guó)企還缺乏盤(pán)活土地資產(chǎn)的市場(chǎng)化平臺(tái)和經(jīng)驗(yàn)，這些都影響了盤(pán)活土地資產(chǎn)的效率和效果。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：國(guó)企存量土地資產(chǎn)存在多年了，為什么現(xiàn)在才處于啟動(dòng)階段？

朱昌明：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新發(fā)展階段，告別了過(guò)往以資本和勞動(dòng)力投入為主要驅(qū)動(dòng)力的增長(zhǎng)方式，加快轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和提高全要素生產(chǎn)率的內(nèi)涵型增長(zhǎng)，發(fā)展結(jié)構(gòu)由增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉。

因此，國(guó)企在堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的同時(shí)，還必須盤(pán)活巨額的存量資產(chǎn)才能提高全要素生產(chǎn)率，并實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的集中，國(guó)企盤(pán)活土地資產(chǎn)必要性進(jìn)一步突顯。

其次，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)離不開(kāi)土地要素市場(chǎng)的改革，自2020年《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，要素市場(chǎng)化改革持續(xù)前行、配套政策日益完善，而三中全會(huì)又進(jìn)一步要求“完善要素市場(chǎng)制度和規(guī)則”、“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤(pán)活存量土地和低效用地”，這為國(guó)企盤(pán)活存量土地資產(chǎn)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

盤(pán)活存量土地資產(chǎn)也是國(guó)企防范化解風(fēng)險(xiǎn)的需要，近年來(lái)部分國(guó)企經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高：一方面存在大量低效、無(wú)效的土地資產(chǎn)，一方面又背負(fù)巨額債務(wù)、面臨著較大的資金壓力。因此，通過(guò)盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，企業(yè)可以回收資金、緩解資金壓力，這是國(guó)企防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重要手段。因此，擁有巨額土地資產(chǎn)同時(shí)債務(wù)較重的國(guó)企對(duì)盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的緊迫性已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)基金盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的路徑，可不可行？為什么？

朱昌明：目前國(guó)企盤(pán)活存量土地資產(chǎn)缺的就是市場(chǎng)化盤(pán)活機(jī)制和市場(chǎng)化盤(pán)活資金。因此，發(fā)揮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)管理公司的功能作用和豐富經(jīng)驗(yàn)，借助基金等金融工具，可以有效賦能?chē)?guó)有企業(yè)，加快引入市場(chǎng)化機(jī)制和資金助力盤(pán)活土地資產(chǎn)，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

專(zhuān)項(xiàng)基金具有市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，是產(chǎn)融結(jié)合和金融資本支持實(shí)體產(chǎn)業(yè)的紐帶，專(zhuān)項(xiàng)基金通過(guò)市場(chǎng)化方式整合社會(huì)資本，對(duì)于后續(xù)存量土地盤(pán)活具有積極作用。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：在現(xiàn)在的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，盤(pán)活土地存量資產(chǎn)對(duì)于國(guó)央企來(lái)說(shuō)意味著什么？對(duì)于行業(yè)來(lái)說(shuō)，又意味著什么？

朱昌明：盤(pán)活存量土地資產(chǎn)關(guān)系到“布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”的改革大局。國(guó)有企業(yè)擁有龐大存量資產(chǎn)，其中土地資產(chǎn)是重要組成部分，土地資產(chǎn)的盤(pán)活效果，不僅決定了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，更決定了國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化甚至“國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”的成效。

其次，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)關(guān)系到新增投資的規(guī)模和可持續(xù)性。目前，國(guó)資央企都在加大“三新投入”力度，與此同時(shí)國(guó)企整體資產(chǎn)負(fù)債率還要保持穩(wěn)定，這就倒逼國(guó)企必須盤(pán)活存量資產(chǎn)回收資金用于新增投資，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)盤(pán)活和新增投資的良性循環(huán)，其中土地資產(chǎn)是存量資產(chǎn)的大頭，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)關(guān)系到新增投資的規(guī)模和可持續(xù)性。

對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)而言，國(guó)企盤(pán)活土地存量資產(chǎn)也釋放了積極信號(hào)。過(guò)往幾年房地產(chǎn)大周期下行，不可避免形成了以房地產(chǎn)為主的不良資產(chǎn)，這是前所未有的現(xiàn)象，僅僅是金融機(jī)構(gòu)參與此類(lèi)不良資產(chǎn)處理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，國(guó)企進(jìn)場(chǎng)盤(pán)活土地，在房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)刻將起到“穩(wěn)預(yù)期”的作用，這也是國(guó)企服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略核心功能的體現(xiàn)，有助于推動(dòng)土地資源的高效利用和房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：什么樣的路徑，才是真正市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的有效路徑？

朱昌明：盤(pán)活土地資產(chǎn)不是處理閑置資產(chǎn)的臨時(shí)性任務(wù)，而是重新整合土地要素資源、實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化的系統(tǒng)工程和長(zhǎng)期工程。

下一步，國(guó)企要建立包括土地資產(chǎn)在內(nèi)的存量資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、常態(tài)化管理機(jī)制和專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，將資產(chǎn)盤(pán)活工作納入企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和日常運(yùn)營(yíng)管理。

其次，國(guó)企需要摸清存量資產(chǎn)的家底，明晰資產(chǎn)狀態(tài)、潛力和盈利屬性等，建立存量資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理體系，為盤(pán)活存量資產(chǎn)提供及時(shí)、有效的數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上對(duì)不同類(lèi)型存量資產(chǎn)的盤(pán)活路徑和方式進(jìn)行論證，結(jié)合融資潛力、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、估值、稅務(wù)測(cè)算等因素最終確定存量資產(chǎn)盤(pán)活方案。

資產(chǎn)盤(pán)活過(guò)程中，國(guó)企需要引入市場(chǎng)化機(jī)制、市場(chǎng)化平臺(tái)、市場(chǎng)化資金，結(jié)合企業(yè)實(shí)際對(duì)盤(pán)活路徑和方式進(jìn)行組合創(chuàng)新，其中通過(guò)資本市場(chǎng)開(kāi)展資本運(yùn)作盤(pán)活資產(chǎn)將成為主要的盤(pán)活路徑和方式。