經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 11月18日，財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站公開了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（以下簡稱《通知》）。在備受關(guān)注的轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）模式方面，《通知》要求，擬采用TOT等方式盤活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。TOT項(xiàng)目不得由本級(jí)政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會(huì)資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。

“有限制的放開了TOT模式。”一位地方財(cái)政部門PPP負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示。在該人士看來，《通知》的出臺(tái)給TOT開口子，目的可能是為了幫助地方政府“盤活存量”。

“PPP是融資平臺(tái)和專項(xiàng)債的最終歸屬，不發(fā)展PPP模式，解決不了專項(xiàng)債和融資平臺(tái)效率低下的問題。地方政府不可能無限制的給融資平臺(tái)輸血，走向市場才是最終的出路。”一位行業(yè)人士告訴記者。

《通知》限制了同級(jí)國企的參與，這與此前的政策思路一脈相承。早在2019年、2021年，財(cái)政部就出臺(tái)多次規(guī)定，禁止地方政府本級(jí)國企參與PPP。

不同的是，《通知》在限制本級(jí)國企參與PPP項(xiàng)目的規(guī)定同時(shí)，將地方國企的上市公司排除在外。《通知》提到，地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目，不得作為本級(jí)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。

一位行業(yè)人士告訴記者，限制地方政府本級(jí)國企參與本級(jí)PPP，是因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)參與本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目，如同左手倒右手，并沒有實(shí)現(xiàn)PPP真正的價(jià)值。但是上市公司就不一樣，有各種規(guī)范限制，并且更為透明。

TOT放開？

2021年11月底，財(cái)政部PPP中心對(duì)部分省市發(fā)通知，要求在6-10月審核通過的涉及存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的擬入庫PPP項(xiàng)目在常規(guī)審核的基礎(chǔ)上增加三條規(guī)定，其中之一就是進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)資本的參與資質(zhì)，提出要求縣級(jí)以上地方人民政府所屬的融資平臺(tái)以及控股或者實(shí)際控制的國有企業(yè)，不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)存量PPP項(xiàng)目（上市公司除外），另外兩條新增規(guī)定分別是進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓程序管理；進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓收入管理。

上述行業(yè)人士告訴記者，從2021年的11月到現(xiàn)在，TOT項(xiàng)目報(bào)到省里，申請(qǐng)項(xiàng)目入庫后，就停滯在哪里，因?yàn)闆]有更上一級(jí)的審批，而項(xiàng)目入庫又是金融機(jī)構(gòu)給項(xiàng)目融資的必備條件之一。

一位PPP從業(yè)人士告訴記者，原來以為TOT模式開門無望，沒想到這個(gè)時(shí)候放開。

2022年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》提出，鼓勵(lì)具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項(xiàng)目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，提升運(yùn)營效率和服務(wù)水平。

一位地方政府投融資人士曾經(jīng)對(duì)記者表示，地方政府的存量資產(chǎn)基本分為有兩類：一類是有現(xiàn)金流資產(chǎn)，一類是沒有現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)，這兩類模式都可以TOT模式。

《通知》將第二類用PPP模式的通道給堵住了，《通知》要求，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。

上述從業(yè)人士還透露，就在《通知》公布的今天下午，已經(jīng)有金融機(jī)構(gòu)打聽項(xiàng)目認(rèn)定的問題，比如，對(duì)于已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目有沒有新老劃斷的的節(jié)點(diǎn)？還是新舊項(xiàng)目一刀切？或者是已經(jīng)完成采購合同的項(xiàng)目照常運(yùn)行？

陽光運(yùn)行

《通知》要求PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，提出四大項(xiàng)十四小項(xiàng)的要求，比如，做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行等。

萬商天勤律師所合伙人祝詣茗認(rèn)為，《通知》提高了PPP的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)范運(yùn)營PPP提出了更高的要求。大干快上PPP時(shí)代已成往事，精耕細(xì)作已成為新常態(tài)。

大岳咨詢董事長金永祥告訴記者，這次財(cái)政部發(fā)的通知雖然更加嚴(yán)格，但會(huì)推動(dòng)形成一批優(yōu)質(zhì)的投資產(chǎn)品，從而形成更多的有效投資。

金永祥進(jìn)一步解釋稱，財(cái)政部此次《通知》的主題很明確，一是規(guī)范發(fā)展，二是陽光運(yùn)行。《通知》針對(duì)性非常強(qiáng)，重點(diǎn)是要解決PPP發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些問題，需要注意的是，越規(guī)范越陽光就會(huì)越透明，相應(yīng)的會(huì)暴露出一些問題，這是我國發(fā)展階段決定的。監(jiān)管部門既要嚴(yán)格監(jiān)管，又要妥善處理監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題；既要推動(dòng)PPP不斷進(jìn)步，又要保護(hù)好各方的積極性。

“這次《通知》規(guī)定，財(cái)政支出責(zé)任超過10%的地區(qū)不得新上PPP項(xiàng)目，超過5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目；再比如，地方政府實(shí)際控制的國有企業(yè)不得作為本級(jí)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。這些規(guī)定可能會(huì)限制PPP的發(fā)展規(guī)模，但對(duì)運(yùn)作PPP項(xiàng)目指導(dǎo)性更強(qiáng)，明確的規(guī)定可以使未來的審計(jì)監(jiān)督有據(jù)可依，并保護(hù)相關(guān)方。”金永祥表示。