王永利/文
一
新中國成立之后,特別是完成工商業(yè)社會主義改造之后,我國推行高度公有、高度計劃經(jīng)濟(jì)體制,其中國有資產(chǎn)成為全社會資產(chǎn)的主體。改革開放后,計劃經(jīng)濟(jì)加快向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化,在公有制之外,其他所有制經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展,但公有制仍是主體。
1997年黨的十五大明確提出:“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟(jì)制度”。這就決定了我國必然存在分布廣泛、規(guī)模龐大、意義重大的國有資產(chǎn),需要明確規(guī)則、真實反映、加強(qiáng)監(jiān)管、有效利用。
但由于種種原因,即使對已經(jīng)貨幣化的國有資產(chǎn)和負(fù)債,由于反映和監(jiān)督一直存在責(zé)任部門不清晰,核算與管理規(guī)則不健全,報告及審批制度不規(guī)范,致使國有資產(chǎn)底數(shù)不夠清楚、實際變化難以明晰、監(jiān)督信息不夠充分、監(jiān)督管理難以到位。至于尚未貨幣化的國有資產(chǎn),特別是自然資源性國有資產(chǎn),更是缺乏足夠的反映監(jiān)督。這使得國有資產(chǎn)難免存在不當(dāng)流失、效益發(fā)揮不夠理想等諸多問題。
早在2005年,筆者就撰寫論文呼吁:必須加強(qiáng)中國特色社會主義雙重財政體系建設(shè),即在改進(jìn)和加強(qiáng)國家公共收支財政(公共財政)體系建設(shè)的同時,必須切實加快加強(qiáng)國有資產(chǎn)財政(國家財務(wù))體系建設(shè),要像企業(yè)財務(wù)一樣,切實加強(qiáng)國有資產(chǎn)總量與結(jié)構(gòu)變化及其效益產(chǎn)出情況的反映與監(jiān)督;國有資產(chǎn)財政體系是中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度所決定的、中國財政體系不可忽略的重要內(nèi)容與特色所在;國有資產(chǎn)的利用變現(xiàn)也是政府收入的重要來源,國有資產(chǎn)財政與公共收支財政存在密切關(guān)系,需要統(tǒng)籌把握與綜合分析。但遺憾的是,國有資產(chǎn)財政體系建設(shè)的提出并不容易得到認(rèn)可,實際推行也遲遲難以啟動。
二
令人欣喜的是,2017年黨的十八屆三中全會明確提出,要加強(qiáng)人民代表大會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能。2017年12月30日,中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》。意見明確規(guī)定,國務(wù)院每年向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況,并對報告框架、報告重點、審議程序、審議重點、組織保障等提出了具體要求。這是黨中央加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署,是黨和國家加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理和治理的重要基礎(chǔ)工作,對于鞏固和發(fā)展中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度、管好人民共同財富、加強(qiáng)人大依法履職等,具有非常重要的意義。
其中,一般企業(yè)國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況報告重點是:總體資產(chǎn)負(fù)債,國有資本投向、布局和風(fēng)險控制,國有企業(yè)改革,國有資產(chǎn)監(jiān)管,國有資產(chǎn)處置和收益分配,境外投資形成的資產(chǎn),企業(yè)高級管理人員薪酬等情況;行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報告重點是:資產(chǎn)負(fù)債總量,相關(guān)管理制度建立和實施,資產(chǎn)配置、使用、處置和效益,推進(jìn)管理體制機(jī)制改革等情況。
國有自然資源管理情況報告重點是:自然資源總量,優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明等相關(guān)重大制度建設(shè),自然資源保護(hù)與利用等情況。
國有資產(chǎn)管理情況報告的審議重點包括:(1)貫徹落實黨中央有關(guān)國有資產(chǎn)重大決策部署和方針政策情況;(2)有關(guān)法律實施情況;(3)全國人大常委會有關(guān)審議意見和決議落實情況;(4)完善國有資產(chǎn)管理體制,落實黨中央有關(guān)國有資產(chǎn)和國有企業(yè)改革方案情況;(5)國有資本服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo),提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支撐科技進(jìn)步、保障國家安全等情況;(6)國有資本保值增值,防止國有資產(chǎn)流失制度的建立和完善,國有企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算等國有資產(chǎn)處置以及國有資產(chǎn)收益分配情況;(7)推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)情況;(8)有關(guān)審計查出問題整改情況;(9)其他與國有資產(chǎn)管理有關(guān)的重要情況。
2019年4月,全國人大常委會通過了《十三屆全國人大常委會貫徹落實<中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見>五年規(guī)劃(2018-2022)》,明確將經(jīng)過5年努力,全面摸清國有資產(chǎn)家底,理清國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制,建立健全國有資產(chǎn)管理情況報告和監(jiān)督制度,為向全國人民交出國有資產(chǎn)“明白賬”、“放心賬”奠定堅實基礎(chǔ)。
根據(jù)相關(guān)要求,國務(wù)院向全國人大報告國有資產(chǎn)管理情況從2018年開始逐年進(jìn)行,全國人大常委會審議通過后,會將主要情況發(fā)布公告。近3年的主要數(shù)據(jù)見下表:
三
從全國人大披露的2018年以來國務(wù)院關(guān)于年度國有資產(chǎn)管理情況綜合報告來看,總體上保持連續(xù)性并不斷細(xì)化和完善,是非常難得、值得肯定的,但也還存在著一些值得關(guān)注和改進(jìn)的地方:
一是一般企業(yè)、金融企業(yè)以及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額減去國有負(fù)債總額后的余額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于(而不是等于)國有資本權(quán)益或凈資產(chǎn)規(guī)模。這不符合“資產(chǎn)與負(fù)債及權(quán)益平衡”的一般原則,可能存在相互之間的投資在匯總時進(jìn)行了抵扣的情況。當(dāng)然,如果是這樣,那么國有資產(chǎn)和負(fù)債在匯總時也應(yīng)該進(jìn)行必要的調(diào)整。
二是國有自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)計還存在不夠及時和準(zhǔn)確的問題。其中,因2019年報告前第三次全國國土調(diào)查工作尚未完成,所以2019年報告的全國國有土地、國有森林、草地總面積仍為截至2018年底數(shù)據(jù),分別為50552.7萬公頃(75.8億畝)、8436.6萬公頃(12.7億畝)、28603.3萬公頃(42.9億畝)。2019年報告全國水資源總量29041.0億立方米,內(nèi)水和領(lǐng)海面積38萬平方公里。
2020年報告的情況為:“截至2020年底,全國國有土地總面積52333.8萬公頃(785006.9萬畝)。其中,國有建設(shè)用地1760.6萬公頃、國有耕地1957.2萬公頃、國有園地238.7萬公頃、國有林地 11284.1萬公頃、國有草地19733.4萬公頃、國有濕地2182.7萬公頃。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)定和我國主張,管轄海域面積約300萬平方千米。2020年,全國水資源總量31605.2億立方米。”顯然這在口徑上與前兩年發(fā)生了變化,盡管內(nèi)容更豐富,但并未按新的口徑對前兩年數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整,難以進(jìn)行準(zhǔn)確對比分析,而且“國有耕地1957.2萬公頃”的數(shù)字太小,肯定存在錯誤!
三是年度報告中只有當(dāng)年數(shù)據(jù),不像企業(yè)年度財務(wù)報告那樣,展示最近二至三年的數(shù)據(jù),更便于看出其同比變化情況。這也可能是前述一些問題沒有得到及時發(fā)現(xiàn)的部分原因。
更重要的是,目前國有資產(chǎn)管理情況報告是單獨(dú)進(jìn)行的,遠(yuǎn)未像公共收支財政預(yù)算和執(zhí)行情況那樣得到足夠重視與嚴(yán)格審查,而且不是與公共收支財政一起提交全國人大統(tǒng)籌審議,割裂了二者的聯(lián)系。實際上,應(yīng)該將國有資產(chǎn)管理納入中國特色社會主義雙重財政體系建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn),切實加強(qiáng)國有資產(chǎn)財政體系建設(shè),并充分揭示國有資產(chǎn)變化與公共收支變化的關(guān)系,將國有資產(chǎn)管理原則、國家公共收支預(yù)算以及二者實際執(zhí)行情況一并報全國人大進(jìn)行審批。
(作者為深圳海王集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國銀行前副行長)
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