王永利/文

一

新中國成立之后，特別是完成工商業(yè)社會主義改造之后，我國推行高度公有、高度計劃經(jīng)濟(jì)體制，其中國有資產(chǎn)成為全社會資產(chǎn)的主體。改革開放后，計劃經(jīng)濟(jì)加快向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，在公有制之外，其他所有制經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，但公有制仍是主體。

1997年黨的十五大明確提出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟(jì)制度”。這就決定了我國必然存在分布廣泛、規(guī)模龐大、意義重大的國有資產(chǎn)，需要明確規(guī)則、真實反映、加強(qiáng)監(jiān)管、有效利用。

但由于種種原因，即使對已經(jīng)貨幣化的國有資產(chǎn)和負(fù)債，由于反映和監(jiān)督一直存在責(zé)任部門不清晰，核算與管理規(guī)則不健全，報告及審批制度不規(guī)范，致使國有資產(chǎn)底數(shù)不夠清楚、實際變化難以明晰、監(jiān)督信息不夠充分、監(jiān)督管理難以到位。至于尚未貨幣化的國有資產(chǎn)，特別是自然資源性國有資產(chǎn)，更是缺乏足夠的反映監(jiān)督。這使得國有資產(chǎn)難免存在不當(dāng)流失、效益發(fā)揮不夠理想等諸多問題。

早在2005年，筆者就撰寫論文呼吁：必須加強(qiáng)中國特色社會主義雙重財政體系建設(shè)，即在改進(jìn)和加強(qiáng)國家公共收支財政（公共財政）體系建設(shè)的同時，必須切實加快加強(qiáng)國有資產(chǎn)財政（國家財務(wù)）體系建設(shè)，要像企業(yè)財務(wù)一樣，切實加強(qiáng)國有資產(chǎn)總量與結(jié)構(gòu)變化及其效益產(chǎn)出情況的反映與監(jiān)督；國有資產(chǎn)財政體系是中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度所決定的、中國財政體系不可忽略的重要內(nèi)容與特色所在；國有資產(chǎn)的利用變現(xiàn)也是政府收入的重要來源，國有資產(chǎn)財政與公共收支財政存在密切關(guān)系，需要統(tǒng)籌把握與綜合分析。但遺憾的是，國有資產(chǎn)財政體系建設(shè)的提出并不容易得到認(rèn)可，實際推行也遲遲難以啟動。

二

令人欣喜的是，2017年黨的十八屆三中全會明確提出，要加強(qiáng)人民代表大會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能。2017年12月30日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》。意見明確規(guī)定，國務(wù)院每年向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況，并對報告框架、報告重點、審議程序、審議重點、組織保障等提出了具體要求。這是黨中央加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署，是黨和國家加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理和治理的重要基礎(chǔ)工作，對于鞏固和發(fā)展中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度、管好人民共同財富、加強(qiáng)人大依法履職等，具有非常重要的意義。

其中，一般企業(yè)國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況報告重點是：總體資產(chǎn)負(fù)債，國有資本投向、布局和風(fēng)險控制，國有企業(yè)改革，國有資產(chǎn)監(jiān)管，國有資產(chǎn)處置和收益分配，境外投資形成的資產(chǎn)，企業(yè)高級管理人員薪酬等情況；行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報告重點是：資產(chǎn)負(fù)債總量，相關(guān)管理制度建立和實施，資產(chǎn)配置、使用、處置和效益，推進(jìn)管理體制機(jī)制改革等情況。

國有自然資源管理情況報告重點是：自然資源總量，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明等相關(guān)重大制度建設(shè)，自然資源保護(hù)與利用等情況。

國有資產(chǎn)管理情況報告的審議重點包括：（1）貫徹落實黨中央有關(guān)國有資產(chǎn)重大決策部署和方針政策情況；（2）有關(guān)法律實施情況；（3）全國人大常委會有關(guān)審議意見和決議落實情況；（4）完善國有資產(chǎn)管理體制，落實黨中央有關(guān)國有資產(chǎn)和國有企業(yè)改革方案情況；（5）國有資本服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支撐科技進(jìn)步、保障國家安全等情況；（6）國有資本保值增值，防止國有資產(chǎn)流失制度的建立和完善，國有企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算等國有資產(chǎn)處置以及國有資產(chǎn)收益分配情況；（7）推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)情況；（8）有關(guān)審計查出問題整改情況；（9）其他與國有資產(chǎn)管理有關(guān)的重要情況。

2019年4月，全國人大常委會通過了《十三屆全國人大常委會貫徹落實<中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見>五年規(guī)劃（2018-2022）》，明確將經(jīng)過5年努力，全面摸清國有資產(chǎn)家底，理清國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制，建立健全國有資產(chǎn)管理情況報告和監(jiān)督制度，為向全國人民交出國有資產(chǎn)“明白賬”、“放心賬”奠定堅實基礎(chǔ)。

根據(jù)相關(guān)要求，國務(wù)院向全國人大報告國有資產(chǎn)管理情況從2018年開始逐年進(jìn)行，全國人大常委會審議通過后，會將主要情況發(fā)布公告。近3年的主要數(shù)據(jù)見下表：

三

從全國人大披露的2018年以來國務(wù)院關(guān)于年度國有資產(chǎn)管理情況綜合報告來看，總體上保持連續(xù)性并不斷細(xì)化和完善，是非常難得、值得肯定的，但也還存在著一些值得關(guān)注和改進(jìn)的地方：

一是一般企業(yè)、金融企業(yè)以及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額減去國有負(fù)債總額后的余額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于（而不是等于）國有資本權(quán)益或凈資產(chǎn)規(guī)模。這不符合“資產(chǎn)與負(fù)債及權(quán)益平衡”的一般原則，可能存在相互之間的投資在匯總時進(jìn)行了抵扣的情況。當(dāng)然，如果是這樣，那么國有資產(chǎn)和負(fù)債在匯總時也應(yīng)該進(jìn)行必要的調(diào)整。

二是國有自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)計還存在不夠及時和準(zhǔn)確的問題。其中，因2019年報告前第三次全國國土調(diào)查工作尚未完成，所以2019年報告的全國國有土地、國有森林、草地總面積仍為截至2018年底數(shù)據(jù)，分別為50552.7萬公頃（75.8億畝）、8436.6萬公頃（12.7億畝）、28603.3萬公頃（42.9億畝）。2019年報告全國水資源總量29041.0億立方米，內(nèi)水和領(lǐng)海面積38萬平方公里。

2020年報告的情況為：“截至2020年底，全國國有土地總面積52333.8萬公頃（785006.9萬畝）。其中，國有建設(shè)用地1760.6萬公頃、國有耕地1957.2萬公頃、國有園地238.7萬公頃、國有林地 11284.1萬公頃、國有草地19733.4萬公頃、國有濕地2182.7萬公頃。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)定和我國主張，管轄海域面積約300萬平方千米。2020年，全國水資源總量31605.2億立方米。”顯然這在口徑上與前兩年發(fā)生了變化，盡管內(nèi)容更豐富，但并未按新的口徑對前兩年數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整，難以進(jìn)行準(zhǔn)確對比分析，而且“國有耕地1957.2萬公頃”的數(shù)字太小，肯定存在錯誤！

三是年度報告中只有當(dāng)年數(shù)據(jù)，不像企業(yè)年度財務(wù)報告那樣，展示最近二至三年的數(shù)據(jù)，更便于看出其同比變化情況。這也可能是前述一些問題沒有得到及時發(fā)現(xiàn)的部分原因。

更重要的是，目前國有資產(chǎn)管理情況報告是單獨(dú)進(jìn)行的，遠(yuǎn)未像公共收支財政預(yù)算和執(zhí)行情況那樣得到足夠重視與嚴(yán)格審查，而且不是與公共收支財政一起提交全國人大統(tǒng)籌審議，割裂了二者的聯(lián)系。實際上，應(yīng)該將國有資產(chǎn)管理納入中國特色社會主義雙重財政體系建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)，切實加強(qiáng)國有資產(chǎn)財政體系建設(shè)，并充分揭示國有資產(chǎn)變化與公共收支變化的關(guān)系，將國有資產(chǎn)管理原則、國家公共收支預(yù)算以及二者實際執(zhí)行情況一并報全國人大進(jìn)行審批。

（作者為深圳海王集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國銀行前副行長）