（圖源：IC Photo）

劉淄川/文

近期，中東歐地區(qū)的大國(guó)波蘭與歐盟之間的法治之爭(zhēng)不斷升級(jí)，甚至引發(fā)波蘭可能走上退歐進(jìn)程的猜測(cè)。這是一場(chǎng)攸關(guān)歐盟未來命運(yùn)的爭(zhēng)議，也是歐盟內(nèi)部東西部之間不斷蓄積的緊張的又一次爆發(fā)。這場(chǎng)法治之爭(zhēng)有可能導(dǎo)致歐洲團(tuán)結(jié)的脫軌嗎？短期來看可能性不大，但其中蘊(yùn)含的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

一

10月7日，波蘭憲法法院裁定歐洲法院某些裁決對(duì)波蘭不具管轄權(quán)，而且歐盟條約部分內(nèi)容違反波蘭憲法。這一裁定是應(yīng)波蘭總理莫拉維茨基的要求做出的，從廣義上看，這也是波蘭執(zhí)政黨法律與公正黨近年來不斷推進(jìn)的司法改革計(jì)劃的一部分。此舉立刻引起歐盟方面的強(qiáng)烈反應(yīng)，歐盟委員會(huì)威脅要對(duì)波蘭采取制裁措施。

針對(duì)歐盟的威脅，莫拉維茨基繼續(xù)堅(jiān)持強(qiáng)硬立場(chǎng)。他指責(zé)歐盟是“拿槍指著我們的頭”，并呼吁歐盟撤回實(shí)施法律和金融制裁的威脅。他說，如果歐盟委員會(huì)拒絕向波蘭提供承諾的資金，這就是要“引起第三次世界大戰(zhàn)”，他誓言波蘭將“用我們手中的任何武器捍衛(wèi)我們的權(quán)利”。

不過，莫拉維茨基也做出了一定的讓步姿態(tài)。為緩解緊張局勢(shì)，他承諾在今年年底之前解散針對(duì)法官的紀(jì)律審查機(jī)構(gòu)。歐洲法院認(rèn)為這個(gè)機(jī)構(gòu)是非法的，對(duì)波蘭來說，這也是其司法改革措施中被認(rèn)為比較過頭的地方。但盡管在這一點(diǎn)上做出讓步，波蘭并不會(huì)從根本上否定其司法改革計(jì)劃的合法性，不會(huì)全面向歐盟低頭。

從另一個(gè)角度來看，波蘭最高法院的這個(gè)裁定也是波蘭國(guó)內(nèi)法治斗爭(zhēng)的升級(jí)。這場(chǎng)法治斗爭(zhēng)的源頭是法律與公正黨以需要提高法院系統(tǒng)的效率為由推進(jìn)司法改革。歐盟則認(rèn)為，法律與公正黨實(shí)行的所謂法院改革既威脅到了司法獨(dú)立，也威脅到了維系歐盟的基本法律紐帶。

因?yàn)檫@場(chǎng)僵局，歐盟已經(jīng)推遲批準(zhǔn)向波蘭提供360億歐元的新冠疫情經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇支持計(jì)劃。波蘭方面則表示已經(jīng)從私人市場(chǎng)借款，為新冠疫情之后的投資計(jì)劃融資，同時(shí)呼吁歐盟改變這一決定。但一些歐盟成員國(guó)以及歐盟委員會(huì)的部分委員主張制裁加碼，呼吁建立新的附條件機(jī)制，這可能會(huì)影響到歐盟每年向波蘭提供的數(shù)百億歐元資金。波蘭方面表示，會(huì)針對(duì)任何減少“凝聚力基金”（即歐盟向經(jīng)濟(jì)較落后的東歐國(guó)家提供的以增強(qiáng)歐盟內(nèi)部凝聚力為目的的基金）的行動(dòng)展開強(qiáng)烈報(bào)復(fù)。波蘭的報(bào)復(fù)方式可能是在歐盟立法過程中投否決票，例如否決歐盟具有里程碑意義的氣候變化一攬子計(jì)劃。

二

在這場(chǎng)爭(zhēng)議中，波蘭方面的核心觀點(diǎn)是歐盟逾越了自身的法律權(quán)限，以歧視和強(qiáng)制的方式對(duì)待波蘭，損害波蘭主權(quán)。波蘭認(rèn)為這是一場(chǎng)政治爭(zhēng)議，歐盟是出于政治動(dòng)機(jī)，因此解決危機(jī)需要?dú)W盟拿出政治意愿。波蘭要求歐盟委員會(huì)改變?cè)?月做出的決定，即對(duì)波蘭每日進(jìn)行罰款，直到波蘭執(zhí)行歐洲法院做出的與波蘭司法改革相關(guān)的多項(xiàng)裁定。來自波蘭執(zhí)政聯(lián)盟的一些議員和部長(zhǎng)已表示，如果歐盟成員國(guó)身份不再能給波蘭帶來好處，波蘭可能會(huì)考慮退出歐盟。

但從法律上來看，波蘭方面的觀點(diǎn)并不成立，因?yàn)楹诵膯栴}是波蘭憲法法院的這一裁定直接威脅到了歐盟法律秩序的統(tǒng)一性和完整性。歐盟法律相對(duì)于各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法具有優(yōu)先性，這是歐盟必須堅(jiān)持的原則。正如歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩所說的，波蘭憲法法院的裁決“對(duì)歐盟的基礎(chǔ)提出了質(zhì)疑，這是對(duì)歐洲法律秩序統(tǒng)一的直接挑戰(zhàn)”。從歐盟的角度看，必須讓波蘭為其行為負(fù)擔(dān)一定的代價(jià)，才能避免波蘭采取進(jìn)一步對(duì)抗歐盟的行動(dòng)，也威懾其他國(guó)家，以防止其仿效波蘭。

根據(jù)歐盟2014年確立的法治框架，解決成員國(guó)的法治問題有兩條路徑：一是對(duì)成員國(guó)的法治狀況進(jìn)行調(diào)查；二是對(duì)成員國(guó)發(fā)起侵權(quán)訴訟。根據(jù)歐盟程序，歐盟委員會(huì)先就所關(guān)切的問題向成員國(guó)政府發(fā)出“正式通知函”，要求限期答復(fù)；如成員國(guó)答復(fù)不能令歐盟委員會(huì)滿意，則歐盟委員會(huì)發(fā)出“合理意見”，要求成員國(guó)按照意見糾正其行為；若成員國(guó)不糾正，則歐盟委員會(huì)可以向歐洲法院發(fā)起訴訟，要求其裁決。自2017年7月至今，歐盟委員會(huì)先后四次就波蘭司法改革發(fā)起侵權(quán)訴訟程序。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，波蘭司法改革的實(shí)質(zhì)是行政力量加大對(duì)司法的干預(yù)，破壞了司法獨(dú)立性。

波蘭之所以在司法改革問題上和歐盟對(duì)抗，原因有兩個(gè)：一是法律與公正黨認(rèn)為司法體系效率低，滋生腐敗，鏟除司法體系中的不良因素有利于提升其執(zhí)政合法性；二是波蘭反對(duì)歐盟侵蝕其主權(quán)，威脅其民族價(jià)值觀和國(guó)家身份。同時(shí)，這不僅僅是歐盟與波蘭的對(duì)抗，也是一場(chǎng)波蘭國(guó)內(nèi)的對(duì)抗，波蘭大城市里擁抱歐盟身份的自由主義精英反對(duì)法律與公正黨的司法改革措施，主張嚴(yán)格遵守歐盟規(guī)定，但法律與公正黨得到中下層民眾的普遍支持，其執(zhí)政地位穩(wěn)固。對(duì)波蘭中下層民眾來說，波蘭司法體制是否符合歐盟規(guī)定并不是攸關(guān)自身利害的問題，這也為法律與公正黨在與歐盟的對(duì)抗中選擇強(qiáng)硬立場(chǎng)提供了民眾基礎(chǔ)。但當(dāng)然，歐盟對(duì)波蘭發(fā)出的很多制裁威脅還有待付諸行動(dòng)，雙方仍然有博弈和妥協(xié)的空間，能否妥協(xié)主要取決于波蘭方面的態(tài)度。

三

波蘭曾經(jīng)是歐盟東擴(kuò)的成功范例。波蘭于2004年加入歐盟后，經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的保持時(shí)間之長(zhǎng)在世界上數(shù)一數(shù)二。波蘭也被完全承認(rèn)為西方國(guó)家的一員，并扮演著日益重要的地緣政治角色。但是，這些成功不應(yīng)歸功于波蘭自身，在很大程度上也是波蘭與歐盟合作的結(jié)果。歐盟每年向波蘭提供大筆資金，支持了原屬蘇東陣營(yíng)的波蘭向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如果波蘭和歐盟之間的法律沖突升級(jí)，歐盟或許會(huì)設(shè)置附條件機(jī)制，那樣一來，不僅歐盟給予波蘭的特殊資金支持，甚至歐盟對(duì)波蘭的例常性資金轉(zhuǎn)移，都將受到影響。那將在根本上影響波蘭對(duì)自身歐盟身份的認(rèn)同。

歐盟曾把波蘭作為新成員國(guó)的成功榜樣，以為其各項(xiàng)改革和擴(kuò)張計(jì)劃提供論據(jù)，然而諷刺的是，近年來波蘭卻成為與歐盟矛盾最大的歐洲國(guó)家之一。這不僅僅是一種類似于青少年叛逆期的現(xiàn)象。自波蘭保守民族主義政黨法律與公正黨2015年上臺(tái)以來，波蘭和歐盟就不斷發(fā)生激烈沖突。雙方的最初沖突在很大程度上系由歐洲難民危機(jī)引起，波蘭等東歐國(guó)家反對(duì)歐盟本著人道主義精神接受大量中東難民。但圍繞法治問題的沖突是波蘭與歐盟之間最持久也最具根本性的沖突，這也代表了法律與公正黨在國(guó)家發(fā)展方向方面的一些深層次思維。

波蘭行為的驅(qū)動(dòng)力并不是如法律與公正黨所說的，要完善國(guó)內(nèi)的法律秩序，而是要做出否定歐盟法律至高無上地位的政治姿態(tài)。作為全世界獨(dú)一無二的政治共同體試驗(yàn)，歐盟與各成員國(guó)的主權(quán)之間出現(xiàn)沖突，是必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象，也值得進(jìn)行學(xué)術(shù)研究。但波蘭與歐盟之間的這場(chǎng)法治之爭(zhēng)很大程度上是波蘭自身挑起的，而不是它迫于無奈要和歐盟對(duì)抗。從本質(zhì)上說，波蘭政府試圖擺脫其所承擔(dān)的法律束縛，強(qiáng)化自身的威權(quán)主義色彩。

波蘭等一系列東歐國(guó)家近年來出現(xiàn)了一定的向威權(quán)主義回歸的趨勢(shì)，民族主義興起，在價(jià)值觀方面趨向于保守，對(duì)中東難民、穆斯林、同性戀的敵意增強(qiáng)。雖然歐盟以經(jīng)濟(jì)杠桿影響這些國(guó)家的國(guó)內(nèi)局勢(shì)的做法亦有一定的效果，能阻止其采取過頭的行為，但這些有威權(quán)主義傾向的政黨和政治人物在國(guó)內(nèi)擁有巨大支持，這是不可否認(rèn)的。這反映了全球經(jīng)濟(jì)低迷形勢(shì)下中東歐各國(guó)國(guó)內(nèi)政治生態(tài)的深層次變遷。

同時(shí)，歐盟法律統(tǒng)一性危機(jī)不僅出現(xiàn)于波蘭，甚至在像德國(guó)這樣的歐盟核心國(guó)家也出現(xiàn)了類似情況。歐盟的總體凝聚力呈現(xiàn)衰落趨勢(shì)。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院也曾試圖對(duì)歐洲法院的裁決進(jìn)行事后評(píng)估。2020年歐盟針對(duì)此事強(qiáng)調(diào)，歐盟法律優(yōu)先于成員國(guó)法律，歐盟法律解釋權(quán)歸歐洲法院。2016年的英國(guó)脫歐也反映了這一整體趨勢(shì)，即各成員國(guó)內(nèi)疑歐派力量增強(qiáng)，歐洲一體化進(jìn)程已難以超越瓶頸期，反而有倒退之虞。

歐盟和波蘭之間的沖突不斷惡化，最終導(dǎo)致波蘭走上退歐之路，這種可能性不可排除。但目前雙方都有妥協(xié)空間，也都不想走到這一步。波蘭國(guó)內(nèi)對(duì)歐盟仍有巨大認(rèn)同，包括法律與公正黨的支持者，也大多數(shù)不想脫歐。在可預(yù)期的未來，歐盟將繼續(xù)保持完整，但隱藏于各成員國(guó)內(nèi)部的看似細(xì)小但呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)的裂紋，將對(duì)歐盟大廈的根基構(gòu)成越來越大的挑戰(zhàn)。