經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 34號文，實(shí)施快三周年了。

34號文是指《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見（中發(fā)〔2018〕34號）》，該文揭開中國全面實(shí)施預(yù)算績效的大幕。

鄭涌，現(xiàn)任廈門國家國家會計(jì)學(xué)院副院長，之前是財(cái)政部預(yù)算司預(yù)算績效管理處的處長，一直致力于全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理改革。

7月20日，鄭涌告訴記者，34號文印發(fā)前，個(gè)別地方零星探索績效評價(jià)，幾乎沒有哪個(gè)地方和部門在編制預(yù)算時(shí)設(shè)定績效目標(biāo)，并實(shí)施全過程績效管理。34號文之后，所有中央部門和地方都實(shí)施了全過程績效管理，包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效自評，并選擇重點(diǎn)政策和項(xiàng)目開展績效評價(jià)，績效信息報(bào)同級人大并向社會公開，接受績效審計(jì)。績效管理對完善政策、改進(jìn)管理和科學(xué)安排預(yù)算提供了重要依據(jù)和抓手。

三年過去，績效管理落實(shí)的如何？

一位東部地方財(cái)政部門人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，績效現(xiàn)在越做越像一個(gè)流程正確的東西，首先是財(cái)政資金支出流程的必須一環(huán)，但是又對資金使用沒有影響。“34號文出臺后，對于績效的實(shí)施缺乏細(xì)化的地方，而且財(cái)政部門對于同級的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行績效考核，一般很少有不合格的。其實(shí)在財(cái)政部環(huán)節(jié)應(yīng)該做出一些改變，比如財(cái)政部每年將中央各個(gè)部門的績效在更高層級的會議上有所體現(xiàn)，甚至占據(jù)重要一環(huán)，地方財(cái)政部門才能依據(jù)讓黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)重視，才能真正實(shí)施。”

其實(shí)，在34號文下發(fā)的當(dāng)年，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》答記者問時(shí)表示，《意見》圍繞“全面”和“績效”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，對全面實(shí)施預(yù)算績效管理作出部署。總體思路是，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

東部一位地方財(cái)政人士告訴記者：“未來的方向是績效和項(xiàng)目立項(xiàng)以及資金支出真掛鉤，現(xiàn)在也是朝著這個(gè)方向在努力。掛鉤是指項(xiàng)目和資金支出一定要有績效，這也是財(cái)政部力推的，比如項(xiàng)目立項(xiàng)的時(shí)候一定會有績效，但是面臨的問題紙面和現(xiàn)實(shí)操作的問題。現(xiàn)在財(cái)政部在推預(yù)算一體化，立項(xiàng)之前有預(yù)算績效，但是在地方實(shí)施的話是取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和想不想做。”

34號文

王澤彩，中國財(cái)政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任，近幾年來一直從事績效研究的相關(guān)工作，在2020、2021年受全國人大預(yù)算工作委員會邀請，講解預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)定額和預(yù)算績效立法問題。他一直認(rèn)為，34號文是財(cái)政績效春天的開始。

據(jù)王澤彩介紹，2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”后，2004年財(cái)政部會同科技部、教育部、農(nóng)業(yè)部等部委，優(yōu)先選擇部分科技、教育、農(nóng)業(yè)等重大項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目支出事后績效考評試點(diǎn)，財(cái)政部經(jīng)建司選擇了海洋局進(jìn)行績效評價(jià)試點(diǎn)，預(yù)算績效評價(jià)正式成為預(yù)算管理改革管理重要舉措。

7月19日，王澤彩告訴記者，2011年財(cái)政部在廣東召開了全國預(yù)算績效管理改革工作會議，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和2012-2015年四年預(yù)算績效管理工作規(guī)劃。2014年修訂《預(yù)算法》，第五十七條明確要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)。在《全面實(shí)施預(yù)算績效管理指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，2020年的《預(yù)算法實(shí)施條例》又進(jìn)一步明確了績效評價(jià)的定義及績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，打通了績效評價(jià)工作的實(shí)施路徑。

而34號文的出臺則是為實(shí)施全面預(yù)算績效實(shí)施了重要依據(jù)。鄭涌認(rèn)為，34號文印發(fā)前，個(gè)別地方零星探索績效評價(jià)，幾乎沒有哪個(gè)地方和部門在編制預(yù)算時(shí)設(shè)定績效目標(biāo)，并實(shí)施全過程績效管理。34號文之后，所有中央部門和地方都實(shí)施了全過程績效管理，包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效自評，并選擇重點(diǎn)政策和項(xiàng)目開展績效評價(jià)，績效信息報(bào)同級人大并向社會公開，接受績效審計(jì)。績效管理對完善政策、改進(jìn)管理和科學(xué)安排預(yù)算提供了重要依據(jù)和抓手。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，目前一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算已經(jīng)全面實(shí)施了績效管理，社保基金預(yù)算的績效管理辦法正在研究制定過程中。

PPP和專項(xiàng)債績效最先落地

按照34號文要求，積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理。

鄭涌告訴記者，中央文件明確要求政府投資基金、PPP項(xiàng)目、地方政府債務(wù)項(xiàng)目實(shí)施全過程績效管理，相關(guān)文件和制度辦法已經(jīng)出臺。中央級政府投資基金績效管理已經(jīng)落實(shí)到位，地方級政府投資基金、PPP項(xiàng)目和地方債項(xiàng)目績效管理各項(xiàng)措施落地進(jìn)程比較緩慢，還要加速。

“預(yù)算資金分為基本支出和項(xiàng)目支出兩類。其中，基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，主要通過定員定額管理，實(shí)施績效目標(biāo)管理意義不大，而約一半以上的項(xiàng)目和政策支出是績效管理的重點(diǎn)，所有剛需資金都要實(shí)施績效管理。”

2020年3月，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》的通知，明確了PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)，政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付。

侯明，大岳咨詢董事總經(jīng)理，從事PPP行業(yè)十年以上，近幾年從事了諸多PPP項(xiàng)目的績效管理。他告訴記者，目前已有七千多個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，可參考類似已進(jìn)入建設(shè)期和運(yùn)營期的PPP項(xiàng)目的績效考核情況，當(dāng)前也有一些項(xiàng)目未能及時(shí)組織績效評價(jià)工作，導(dǎo)致難以準(zhǔn)確計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼，嚴(yán)重的會導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼無法按合同要求及時(shí)足額支付。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，目前，四川、貴州等省份已印發(fā)PPP項(xiàng)目績效管理細(xì)則，對污水處理、市政道路、停車場、高速公路、非義務(wù)教育學(xué)校等領(lǐng)域已發(fā)布較為詳細(xì)的績效考核指標(biāo)。

雖然PPP和專項(xiàng)債績效的規(guī)則已經(jīng)出臺，但是對于更多的財(cái)政資金來說，績效依然落地比較艱難。

績效之難

記者采訪多為地方財(cái)政人士，看法幾乎一致，認(rèn)為績效成為流程中的一環(huán)，打分都比較高，不影響來年預(yù)算資金安排被諸多財(cái)政人士詬病。

上述地方財(cái)政人士坦言，現(xiàn)在的預(yù)算績效，只能說是在探索階段，效果還比不上事務(wù)所的審計(jì)報(bào)告。

預(yù)算績效的34號文已經(jīng)落地三年，但是績效成了流程正確的一環(huán)，首先績效幾乎都是優(yōu)秀和良好，其次，無論績效好壞，對來年的資金安排沒有任何影響，但是現(xiàn)在的規(guī)定要求支出必須要有績效這一環(huán)節(jié)。

王澤彩認(rèn)為全面實(shí)施預(yù)算績效管理落地面臨問題主要表現(xiàn)在：全社會沒有從績效理念轉(zhuǎn)變成為績效意識，更沒有形成一種績效行動自覺。而且績效激勵約束作用不強(qiáng)，績效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立。

也就導(dǎo)致了頂層設(shè)計(jì)雖然出臺，但是在基層支出，依然是形同虛設(shè)。記者看到一份某個(gè)項(xiàng)目支出績效自評表，分為三級指標(biāo)體系，一級指標(biāo)是產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)，兩個(gè)一級指標(biāo)又分為了十多個(gè)二級指標(biāo)。

但是，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的財(cái)政人士也坦言，每個(gè)項(xiàng)目支出，績效指標(biāo)是必須要做的。“事實(shí)上，更重要的預(yù)算績效是在前端，比如一個(gè)政策，一個(gè)項(xiàng)目，不是在資金支出后做績效，而是在政策出臺，項(xiàng)目是否值得設(shè)立，就應(yīng)該開始做績效，但是現(xiàn)在還沒有。”

“還有一個(gè)情況是現(xiàn)在省里下的切塊資金，一班會根據(jù)年初的情況，1月就要報(bào)全年的績效目標(biāo)，這樣就很難吻合。”上述地方財(cái)政人士說。“干財(cái)政十年多了，沒有一次不調(diào)整預(yù)算的，既然預(yù)算還要調(diào)整，做績效的意義在哪里？只能根據(jù)調(diào)整后的預(yù)算然后在做績效目標(biāo)。現(xiàn)在100個(gè)項(xiàng)目有100個(gè)績效目標(biāo)，是不同的，沒有標(biāo)準(zhǔn)。績效的核心是其目標(biāo)的設(shè)定。績效目標(biāo)的設(shè)定很難，比如開一個(gè)展覽會，給了1000萬的費(fèi)用，怎么做績效？是帶來多少客戶還是多少投資額？”

上述地方財(cái)政人士給記者提供了一份地方某局修葺房屋的資金績效報(bào)告，從其績效指標(biāo)來看，幾乎全是定性指標(biāo)，比如消除辦公樓存在的安全隱患，確保國有資產(chǎn)安全完整使用，降低行政成本，提升行政效能，方便服務(wù)群眾。而沒有定量的指標(biāo)。這筆資金也高達(dá)幾百萬元。

另一份部門預(yù)算的績效評價(jià)報(bào)告來看，自評是這樣描述的，“經(jīng)過預(yù)算績效工作領(lǐng)導(dǎo)小組,對照財(cái)政局項(xiàng)目支出績效自評評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)得分為100分，自評率為：100%。部門項(xiàng)目支出實(shí)際完成率為100%。”預(yù)算績效工作領(lǐng)導(dǎo)小組是該部門的一把手領(lǐng)導(dǎo)下，分管財(cái)務(wù)的局領(lǐng)導(dǎo)任副組長。

雖然是100分，該部門也對自己的不足進(jìn)行了總結(jié)，比如，業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，對預(yù)算績效管理認(rèn)識不到位、理解不充分，對預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)不了解，對工作重點(diǎn)把握不到位等。

上述地方財(cái)政人士告訴記者：“省里下來一塊資金，每個(gè)市都有，每個(gè)市的績效目標(biāo)都不一樣，但是結(jié)果都是一樣的，最后都是滿分。這個(gè)滿分有的是業(yè)務(wù)主管部門的自評，也有社會第三方的評分。現(xiàn)在做績效評價(jià)的時(shí)候，第三方跟行業(yè)主管部門一起做。業(yè)務(wù)主管部門不可能把自己做不到的做成績效目標(biāo)，所以也就不會出現(xiàn)低于85分的情況，100分是常有。”

王澤彩也發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)在財(cái)政部門受限于預(yù)算績效管理人員力量不足、預(yù)算部門和單位信息不對稱、分領(lǐng)域分行業(yè)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)不健全、預(yù)算績效評價(jià)操作規(guī)范缺失等問題，對預(yù)算部門單位的績效管理難以全面承擔(dān)評價(jià)職責(zé)。

王澤彩告訴記者，目前，我國預(yù)算績效管理政策規(guī)定，預(yù)算部門和單位自評價(jià)為主體，財(cái)政再評價(jià)為重點(diǎn)，第三方評價(jià)為補(bǔ)充，但是績效評價(jià)缺失統(tǒng)一的操作規(guī)范。尤其是，分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系遲遲沒有形成全國統(tǒng)一認(rèn)識“度量衡”，評價(jià)結(jié)果合法性、公信力亟待提高。“近年來，財(cái)政部門不斷加強(qiáng)績效目標(biāo)管理和績效自評，實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)編報(bào)和績效自評從無到有的跨越。但不可否認(rèn)，目前績效目標(biāo)填報(bào)不科學(xué)、不規(guī)范，績效自評質(zhì)量不高問題還普遍存在。尤其績效評價(jià)“泛指標(biāo)化”，成為“兵馬俑”式指標(biāo)。”

其實(shí)，更重要的預(yù)算績效是在前端，一個(gè)政策，一個(gè)項(xiàng)目，不是在資金支出后做績效，而是在政策出臺，項(xiàng)目是否值得設(shè)立，就應(yīng)該開始做績效，但是現(xiàn)在還沒有

如何改變

王澤彩則認(rèn)為，中國要是實(shí)施好預(yù)算績效，要做的還有很多，比如，法律、指標(biāo)體系等。

“當(dāng)前，著眼于國家層面的制度設(shè)計(jì)，迫切需要加快出臺預(yù)算績效評價(jià)經(jīng)費(fèi)管理辦法、分領(lǐng)域分行業(yè)分層級預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系，建立健全評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤辦法和激勵約束問責(zé)辦法，切實(shí)提高預(yù)算績效評價(jià)質(zhì)量。”王澤彩表示，根據(jù)預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例“上位法”規(guī)定，研究設(shè)立單行法《政府預(yù)算績效法》的可行性，夯實(shí)預(yù)算績效評價(jià)的法理基礎(chǔ)。明確績效評價(jià)目的、評價(jià)主體、評價(jià)客體、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)時(shí)間、評價(jià)方式、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等邏輯流程。同時(shí)，健全完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，成熟一個(gè)推出一個(gè)。優(yōu)先出臺農(nóng)業(yè)、科技、教育等法定支出，以及政府債務(wù)、精準(zhǔn)扶貧等重點(diǎn)支出指標(biāo)體系，為高質(zhì)量績效評價(jià)提供一把“鋼尺”。

而將績效預(yù)算編制掛鉤則是地方多為財(cái)政人士認(rèn)為是可以做到，但是真正實(shí)施還是比較困難。而且財(cái)政部和地方財(cái)政部門現(xiàn)在也沒能力全部監(jiān)控財(cái)政資金支出的績效，很多部門自評是100分。

“從我國預(yù)算管理制度改革進(jìn)程看，根本上就要認(rèn)真貫徹落實(shí)預(yù)算績效‘提質(zhì)增效’總體部署，評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤，同時(shí)輔之以績效問責(zé)機(jī)制，”王澤彩說。