經(jīng)濟觀察報 王澤彩/文 根據(jù)習(xí)近平總書記“全面依法治國”總體部署，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的新《預(yù)算法》已經(jīng)頒布實施5年多了，與之相配套的新修訂的《預(yù)算法實施條例》（以下簡稱《條例》）日前正式頒布，并將于10月1日實施。可以說，新《條例》夯實了預(yù)算管理制度改革的根基，搭建了現(xiàn)代財政的“黃金基座”，是規(guī)范財政治理的行為準(zhǔn)則，是實現(xiàn)要素市場化配置的重要抓手，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅實保障。

第一，豐富和完善了全面依法治國的重要內(nèi)容。黨的十八大提出，要統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”。一是開展《預(yù)算法》修訂研究。2004年開始，充分考慮分稅制財政體制改革變化，國務(wù)院法制辦會同財政部啟動了1995年版《預(yù)算法》修訂研究。十八屆三中全會提出“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度”要求，陸續(xù)推出一系列財政制度改革，為修訂新《預(yù)算法》奠定基礎(chǔ)。二是順利完成《預(yù)算法》修訂。按照中央深改委《全面深化財稅體制改革總體方案》，根據(jù)十九大“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系” 總體要求，司法部、財政部經(jīng)過廣泛協(xié)商，2014年正式修訂完成《預(yù)算法》工作，為后續(xù)新《條例》修訂創(chuàng)造了積極條件。三是新《條例》加速推進。十九屆四中全會提出，“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”。值此，歷時6年修訂的新《預(yù)算法實施條例》正式出臺，標(biāo)志著我國預(yù)算管理法制化建設(shè)取得重要進展，稅收制度立法改革有序穩(wěn)步實施，中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分扎實推進。

第二，細(xì)化和擴大了政府預(yù)算收支編制范圍。新《預(yù)算法》明確政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算“四本預(yù)算”。新《條例》由過去只編列一般公共預(yù)算收支，擴大到了政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算收支。一是增強預(yù)算編制完整性。一般公共預(yù)算收入增加了國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金、從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金、其他調(diào)入資金；一般公共預(yù)算支出增加了補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并將返還或者補助地方的支出變?yōu)閷Φ胤降亩愂辗颠€和轉(zhuǎn)移支付。同時，對界定了其它3本預(yù)算具體收支范圍，預(yù)算編制的系統(tǒng)性和完整性明顯增強，避免了“掛一漏萬”問題。二是強化預(yù)算編制規(guī)范性。取消了預(yù)算調(diào)整規(guī)定，相應(yīng)細(xì)化、量化了部門預(yù)算、項目預(yù)算編制的內(nèi)容，避免追加追減，有效杜絕“一年預(yù)算、預(yù)算一年”現(xiàn)象。嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金撥付，加強轉(zhuǎn)移支付資金的歸口管理，明確財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達和資金撥付應(yīng)當(dāng)由財政部門辦理，其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)算或者撥付轉(zhuǎn)移支付資金，全面提高轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范性和有效性。三是擴大自由裁量權(quán)。沒有固化各級政府對于預(yù)備費設(shè)置的比例，對于預(yù)算周轉(zhuǎn)金額的額度從原來的“額度應(yīng)當(dāng)逐步達到本級政府預(yù)算支出總額的4%”改為“額度不得超過本級一般公共預(yù)算支出總額的1%”，年度終了時由政府財政部門將預(yù)算周轉(zhuǎn)金收回并用于補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這樣以來，進一步擴大了基層政府預(yù)算自由裁量權(quán)。

第三，提高了預(yù)算執(zhí)行進度和預(yù)算完成率。新《條例》的預(yù)算執(zhí)行主體、客體職責(zé)非常清析，財政專戶管理要求更加細(xì)化，債務(wù)限額余額管理更加規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付實施按比例提前預(yù)撥，加快了月度預(yù)算執(zhí)行進度，為完成全年預(yù)算率打下基礎(chǔ)。一是健全財政部門和預(yù)算單位職責(zé)。清析的職責(zé)劃分，為預(yù)算執(zhí)行提供了組織保障。財政部門增添了財務(wù)會計、內(nèi)控監(jiān)督、政府債務(wù)，規(guī)范賬戶管理，組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價等職責(zé)。新制定了預(yù)算部門單位職責(zé)，即建立健全內(nèi)部控制機制，嚴(yán)格收支和績效管理，編制預(yù)算執(zhí)行情況報告和績效評價報告。二是嚴(yán)格財政專戶管理。《條例》明確了特定專用資金內(nèi)涵和使用范圍，規(guī)定開設(shè)、變更財政專戶和撤銷財政專戶的管理程序，要求財政專戶資金由本級政府財政部門管理，并在預(yù)算執(zhí)行情況、決算和政府綜合財務(wù)報告中反映。這些規(guī)定，鞏固了財政專戶清理成果，彰顯了國庫“單一賬戶”管理制度優(yōu)勢，使財政專戶管理步入規(guī)范化、法治化軌道。三是提高時效性和執(zhí)行率。《條例》規(guī)定提前下達轉(zhuǎn)移支付資金比例，使地方政府“早知道、早預(yù)算”，避免或減少“跑部錢進”“效率低下”風(fēng)險。除據(jù)實結(jié)算等特殊項目的轉(zhuǎn)移支付外，提前下達的一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)的比例一般不低于90%；提前下達的專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)的比例一般不低于70%。要求按照項目法管理分配的轉(zhuǎn)移支付，明確下一年度組織實施的項目，可以預(yù)期預(yù)算執(zhí)行完成率將進一步提高。

第四，注重強化和規(guī)范政府債務(wù)管理。新《條例》對防范和化解政府債務(wù)實施“開前門、堵后門”“借、用、還”統(tǒng)一原則制定約束條件，為防范金融風(fēng)險又上了一道“保險鎖”和“防火墻”。一是新增余額限額管理。國務(wù)院在全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央一般公共預(yù)算債務(wù)的余額限額內(nèi)，決定發(fā)債規(guī)模、品種、期限和時點的管理方式。地方政府債務(wù)余額實行限額管理。可以看出，對地方政府債務(wù)“化解存量”“遏制增量”意圖明顯。二是實施債務(wù)分類管理。立足專款專用，對不同債務(wù)實施借、用、還“一條龍”管理。一般債務(wù)列入一般公共預(yù)算用于公益性事業(yè)發(fā)展的一般債券、地方政府負(fù)有償還責(zé)任的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸債務(wù)。專項債務(wù)列入政府性基金預(yù)算用于有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的專項債券。三是明確債務(wù)償還責(zé)任。“誰的孩子，誰抱走”。中央向地方轉(zhuǎn)貸的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)納入本級預(yù)算管理。地方政府未能按時履行還款義務(wù)的，中央可以相應(yīng)抵扣對該地區(qū)的稅收返還等資金，進一步強化償還責(zé)任。四是開展債務(wù)績效評價。建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系，組織評估地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)提出預(yù)警，并監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險，促進防范重大風(fēng)險發(fā)生。明確通過績效問責(zé)，必將形成“要我有績效，變成我要有績效”格局。

第五，重申了財政與人民銀行國庫業(yè)務(wù)經(jīng)理權(quán)。新《條例》明確保，國庫業(yè)務(wù)經(jīng)理由財政主導(dǎo)，各級人民銀行配合。國庫業(yè)務(wù)代理、經(jīng)理的分歧不復(fù)存在。一些表述，雖然繼續(xù)延用了實施人民銀行國庫經(jīng)理制的表述，但是堅持重申了“中央國庫業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受財政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對中央財政負(fù)責(zé)。地方國庫業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受本級政府財政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，對地方財政負(fù)責(zé)”。一是重新定義國庫概念，補充完善了國庫的退付職能。國庫是辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和庫款支撥的專門機構(gòu)。國庫分為中央國庫和地方國庫。可以看出，細(xì)化、實化了人民銀行辦理退付國庫資金職能。二是繼續(xù)堅持了國庫業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)理的原則。中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行分支機構(gòu)經(jīng)理。很明顯，強調(diào)國庫業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)辦、辦理的功能定位沒有變化，澄清了國庫業(yè)由人民銀行經(jīng)營、管理的認(rèn)識誤區(qū)。三是賦予委托銀行業(yè)金融機構(gòu)辦理國庫業(yè)務(wù)，擴大了市場主體參與國庫管理業(yè)務(wù)范圍。即未設(shè)中國人民銀行分支機構(gòu)的地區(qū)，由中國人民銀行商財政部后，委托有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)辦理。未設(shè)中國人民銀行分支機構(gòu)的地區(qū)，由上級中國人民銀行分支機構(gòu)商有關(guān)地方政府財政部門后，委托有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)辦理。即國庫業(yè)務(wù)除傳統(tǒng)的銀行業(yè)參與外，也可以選擇一些基金公司、證券公司、保險公司等銀行業(yè)金融機構(gòu)。

第六，突出全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理。結(jié)合后疫情時代地方財政運行狀況，新《條例》較好貫徹了黨中央國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，促進構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效一體化管理體系，有利于進一步節(jié)約支出、應(yīng)對當(dāng)前財政收支缺口，使財政資金分配更加突出重點、提質(zhì)增效，切實提高資金使用效益。一是突出講求績效原則。遵循《預(yù)算法》講求績效原則，明確績效評價概念，規(guī)定績效評價結(jié)果作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，財政部門組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價，各部門各單位實施績效監(jiān)控，定期向本級政府財政部門報送預(yù)算績效評價報告，預(yù)算單位績效意識顯著增強。二是明析了績效管理要素。具體規(guī)定了要根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價。同時，績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。特別是，“實施重大項目績效終身責(zé)任追究制”進一步強化績效動能、績效約束。三是制定預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。中央層面對預(yù)算事項合理分類，并分別制定支出預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，包括基本支出標(biāo)準(zhǔn)和項目支出標(biāo)準(zhǔn)，作為預(yù)算績效評價的重要抓手。地方政府要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財力狀況等，制定本地區(qū)或者本級的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)期基本公共服務(wù)分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級支出標(biāo)準(zhǔn)體系必將加快形成。

第七，依法實施預(yù)算管理信息全面公開。“公開是最好的防腐劑”。新《條例》按照依法公開、主動公開、依申請公開有關(guān)規(guī)定，新增了預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、內(nèi)部控制、績效評價等信息公開內(nèi)容。特別是，轉(zhuǎn)移支付、績效評價的信息公開前所未有。一是明確公開內(nèi)容。對于各項財政資金的公開都進行了說明，并強調(diào)單位預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)的信息化平臺，公開財政運行情況，能夠讓納稅人能夠“看得懂、說得清”。二是規(guī)定公共時限和程度。新《條例》對部門預(yù)算公開提出細(xì)化要求，“什么時候公開？”“對誰公開？”，可謂“一清二楚”。這樣，進一步落實和推進各部門所屬單位預(yù)算公開工作，對各部門所屬單位預(yù)決算公開的時限、細(xì)化程度也提出了具體要求，有利于進一步增強部門及其所屬單位的預(yù)算透明度，大力促進透明政府、廉潔政府建設(shè)。三是公開細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容。地方政府要接受本級和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會對預(yù)算執(zhí)行情況和決算的監(jiān)督。按照本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會的要求，報告預(yù)算執(zhí)行情況；認(rèn)真研究處理有關(guān)改進預(yù)算管理的建議、批評和意見，并及時答復(fù)。這樣，可以讓公民感覺到政府治理不是“花架子”“走形式”，而是切切實實通過現(xiàn)代財政治理，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（王澤彩：中國財政科學(xué)研究院研究員）