經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 杜濤 7月21日公布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，推進(jìn)消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。《決定》公布后，多位財稅專家、研究機(jī)構(gòu)作出消費稅改革的預(yù)測，主要關(guān)注點包括三點：一是消費稅是否將從中央稅變?yōu)楣蚕矶悾欢窍M稅征收環(huán)節(jié)如何后移，這種后移將會對征管帶來什么挑戰(zhàn)；三是消費稅稅基將如何擴(kuò)圍，這種擴(kuò)圍會否沖擊已然薄弱的內(nèi)需。

消費稅是中國稅收收入的前四大稅源之一。

2023年中國消費稅收入總額為1.6萬億人民幣，約占全國稅收收入的8.9%、名義GDP的1.3%。消費稅也是2024年上半年，四大稅種中唯一正增長的稅種。

一位地方財政預(yù)算部門負(fù)責(zé)人建議將消費稅從中央稅變?yōu)楣蚕矶悺ＫA(yù)計，消費稅改革會延續(xù)此前稅改思路，即保證存量，調(diào)整增量，存量部分依然屬于中央稅，增量部分則調(diào)整為分享稅。但要核定存量，需要重新核算消費稅基數(shù)，目前上級部門還沒有動作。

從1994年開征以來，消費稅經(jīng)歷過2006年、2008年、2014年三輪調(diào)整，主要是部分類目的稅率調(diào)整和稅基擴(kuò)大。2019年國務(wù)院發(fā)布的一份分稅改革方案則釋放了消費稅征收環(huán)節(jié)后移、稅基擴(kuò)圍、增量部分分稅的改革思路。

這份改革方案在五年間未能落地。2020年公開征集意見的《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）第二十條涉及消費稅改革試點的推進(jìn)。2024年該法預(yù)備提請全國人大常委會審議。

遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇說，消費稅改革遲遲未能付諸實踐，緣于其面臨諸多約束條件。

一是受征管技術(shù)手段的限制。在從生產(chǎn)端向消費端轉(zhuǎn)移過程中，面臨的課稅群體發(fā)生了小而散的巨大變化，或?qū)矶愒吹牧魇А?/p>

二是央地間存量既得利益的考量。在“基數(shù)+增長”邏輯框架下，這是個十分棘手的難題。

三是體量萬億級的消費稅，構(gòu)成了當(dāng)下財政轉(zhuǎn)移支付的重要支撐，相對于十萬億級的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，地方政府對消費稅分稅改革獲得感不會太強(qiáng)。

王振宇說，當(dāng)下討論的消費稅，嚴(yán)格意義上屬于特別消費稅，局限在汽油、煙、酒等幾個特定稅目。其中一些稅目覆蓋的行業(yè)本身也面臨調(diào)整，比如在新能源車替代效應(yīng)下，汽油消費稅減少是個大概率事件。為此建議借鑒成熟經(jīng)濟(jì)體的做法，研究開征一般消費稅，即零售稅，作為地方稅。

改革思路

消費稅是以消費品的流轉(zhuǎn)額作為征稅對象的各種稅收的統(tǒng)稱，是政府向消費品征收的稅項，征收環(huán)節(jié)單一，多數(shù)在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納。消費稅是典型的間接稅，是價內(nèi)稅，作為產(chǎn)品價格的一部分存在，稅款最終由消費者承擔(dān)。《消費稅稅目稅率表》顯示，中國消費稅的稅目共15種，稅率從1%至56%不等。一是影響生態(tài)環(huán)境的消費品，如小汽車、摩托車、成品油、汽車輪胎、木制一次性筷子、鞭炮、焰火、實木地板。二是過度消費不利于健康的消費品，如煙、酒等。三是以少數(shù)高收入群體為消費主體的奢侈品類消費品，如高爾夫球及球具、游艇、高檔手表及珠寶玉石等。

2023年中國稅務(wù)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2022年國內(nèi)消費稅主要來源第二產(chǎn)業(yè)，主要是煙草制品業(yè)；酒、飲料和精制茶制造業(yè)；石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)；汽車制造業(yè)；批發(fā)業(yè)等。按照地區(qū)來看，消費稅收入主要來自廣東、上海、山東、江蘇、云南等地。

與部分經(jīng)濟(jì)體征收的一般消費稅思路不同的是，中國消費稅從誕生起就作為增值稅的某種銜接和補充，具有對消費行為的調(diào)節(jié)作用。

由劉克崮、賈康主編的《中國財稅改革三十年親歷與回顧》一書中提到，由于增值稅只實施兩檔稅率，基本保持原稅負(fù)，同時考慮對一些消費品進(jìn)行特殊調(diào)節(jié)，因此選擇少數(shù)消費品在征收增值稅的基礎(chǔ)上再征收一道消費稅。劉克崮曾任財政部稅政司司長，賈康曾任財政部財政科學(xué)研究所所長。

書中介紹，時任財政部部長的劉仲藜以煙酒為例說明了增值稅和消費稅的關(guān)系：“本來煙、酒、化妝品等稅率是很高的，你只征個17%，那怎么辦？于是再來個消費稅做補充，消費稅屬于中央稅。為什么是中央稅？因為要限制這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。煙要少搞，酒要少搞，搞了以后稅收是中央的，地方就沒有積極性。營業(yè)稅為啥給地方，增值稅基本上大頭還是在中央，目的就是要各地少搞點工業(yè)，多發(fā)展服務(wù)業(yè)，所以說這次稅制改革有點產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意思。”

1994年首次征收的消費稅包括11個稅目：煙、酒及酒精、化妝品、護(hù)膚護(hù)發(fā)品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽車輪胎、摩托車、小汽車。對當(dāng)時的國人而言，這些商品基本屬于奢侈品，并不是國家鼓勵消費的范圍。

此后，消費稅的改革也基本在調(diào)整稅率、擴(kuò)大稅基的范圍內(nèi)進(jìn)行，反映了這種對特定消費調(diào)節(jié)的思路。

2006年，消費稅迎來進(jìn)行了首次較大幅度的調(diào)整。新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板等稅目，同時將汽油、柴油并入成品油稅目，并對高檔化妝品單獨列項，取消了護(hù)膚護(hù)發(fā)品的大范圍稅目。

2013年十八屆三中全會提出“調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍”的要求，2014年6月中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》確定“調(diào)整征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改進(jìn)征收環(huán)節(jié)，增強(qiáng)消費稅調(diào)節(jié)功能”。同年取消了汽車輪胎稅目；延續(xù)這一思路，2015年電池、涂料列入消費稅稅目，自此，消費稅稅目穩(wěn)定在了15個。

新一輪的消費稅改革思路于2019年顯現(xiàn)。2019年出臺的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（下稱“方案”）提出，按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。

《方案》沒有為改革列出具體的時間表，但列出了改革路徑：具體調(diào)整品目經(jīng)充分論證，逐項報批后穩(wěn)步實施。先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結(jié)合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。

2019年12月，《征求意見稿》公開。其中，第二十條提及“國務(wù)院可以實施消費稅改革試點，調(diào)整消費稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，試點方案報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”。

同時發(fā)布的關(guān)于《征求意見稿》的說明中也提到，根據(jù)消費稅改革需要，在消費稅法中設(shè)置銜接性條款。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于健全地方稅體系、中央與地方收入劃分改革的有關(guān)要求，后移消費稅部分消費品征收環(huán)節(jié)等消費稅改革工作一直在推進(jìn)中。考慮到這些工作在消費稅立法后仍將持續(xù)，需要依法授權(quán)國務(wù)院組織開展相關(guān)試點。

按照2024年5月6日公布的《國務(wù)院2024年度立法工作計劃》，消費稅法草案預(yù)備提請全國人大常委會審議。

7月31日，財政部副部長王東偉在國新辦新聞發(fā)布會上表示，在現(xiàn)行規(guī)模較大的幾個稅種中，消費稅全部歸屬中央，主要在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收。下一步，考慮將推進(jìn)消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，統(tǒng)籌考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，分品目、分步驟穩(wěn)妥實施，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，稅制改革要配合宏觀形勢的發(fā)展，要因時因勢而動。回顧歷次經(jīng)濟(jì)社會改革，成功的改革是漸進(jìn)式和各方利弊權(quán)衡的結(jié)果，稅制改革亦不例外。推進(jìn)消費稅改革不僅僅是稅制改革的事情，還要考慮到：

一是征收環(huán)節(jié)的變化對征管能力的更高要求。

二是要充分考慮到中央地方財力格局的變化，解決地方財政困難的同時不能造成中央宏觀調(diào)控能力下降。

三是消費稅下劃地方可能涉及地方行為的改變，由于消費稅的主要來源稅目是煙酒油車，是否會助長地方政府促進(jìn)消費者擴(kuò)大煙酒油消費的行為，這些都要未雨綢繆考慮。

后移和擴(kuò)圍

消費稅改革的思路是：征收后移、稅基擴(kuò)圍。

一位稅務(wù)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，消費稅一般在生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進(jìn)口幾個環(huán)節(jié)征收。從實踐看，目前大部分征收發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)；少部分稅目的征收發(fā)生在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)，比如煙草；酒類是在生產(chǎn)到銷售公司之間征收，可以算作生產(chǎn)環(huán)節(jié)；金銀首飾則是在零售環(huán)節(jié)征收。

征收環(huán)節(jié)后移就是指將消費稅主要征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)移至批發(fā)、零售環(huán)節(jié)。

山東大學(xué)稅務(wù)經(jīng)濟(jì)研究中心主任李華說，消費稅征收環(huán)節(jié)后移面臨的第一個問題就是征管能力的消耗。如果后移，煙酒等消費品的征管難度是大幅度增加的；第二個會存在著地區(qū)間不平衡問題，若是消費稅劃到地方，會加劇地方財力的不平衡。

2023年中國稅務(wù)年鑒顯示，2022年消費稅收入來源前十省市分別是：廣東省、上海市、山東省、江蘇省、湖北省、湖南省、四川省、貴州省、遼寧省、陜西省。

而消費稅征收環(huán)節(jié)后移會導(dǎo)致稅款征收由“生產(chǎn)地原則”向“消費地原則”轉(zhuǎn)變。銀河證券發(fā)布的《消費稅改革的戰(zhàn)略深意——三中全會改革前瞻系列》稱，消費稅“后移”對上海、貴州、云南、湖北、湖南等煙酒、汽車、石油生產(chǎn)加工大省的納稅額是負(fù)貢獻(xiàn)，而對廣東、山東、河南、浙江等人口和消費大省的納稅額為正貢獻(xiàn)。

上述稅務(wù)人士認(rèn)為，消費稅不可能全部后移至零售環(huán)節(jié)。零售環(huán)節(jié)有大量核定征收的個體工商戶，從征管力量配置來講，違背了主次原則。

該人士認(rèn)為不同行業(yè)可能采取不同的征收方式。如煙草可能后移至批發(fā)到終端銷售商之間的環(huán)節(jié)征收，由煙草公司實施代扣代繳，因為煙草實行專賣制度；酒的征收環(huán)節(jié)發(fā)生變化的可能性不大；油類征收可能后移至批發(fā)環(huán)節(jié)；車最有可能后移至零售環(huán)節(jié)，可以在征收車購稅時一并征收。

除去征收后移，消費稅的擴(kuò)圍也備受關(guān)注。以上述《方案》思路，增量屬于分稅范疇，可以增強(qiáng)地方財力。

羅志恒表示，從更長期的方向看，消費稅擴(kuò)圍有利于綠色發(fā)展和促進(jìn)共同富裕。有必要擴(kuò)圍到高端服務(wù)，如高端會所、酒店等，以及高污染高耗能行業(yè)。這些行業(yè)征收消費稅對普通消費者影響較小。因此，不能泛化地將消費稅擴(kuò)圍與拉動消費對立起來，還是回歸到中國消費稅的本質(zhì)：消費稅是對特定行為和稅目征稅的，不是對所有消費行為。拉動消費，最終還是要靠居民收入水平提高、社保保障水平提高以及產(chǎn)品服務(wù)供給質(zhì)量提高等方面協(xié)同發(fā)力。

中國社科院財稅研究中心副研究員蔣震此前的一份研究報告顯示，消費稅類目擴(kuò)圍可以納入高標(biāo)準(zhǔn)、高耗能、高污染產(chǎn)品，比如私人飛機(jī)、高檔皮草產(chǎn)品、高檔箱包、紅木家具、不可降解包裝物等。一些高檔生活性服務(wù)，高耗能、高污染服務(wù)類產(chǎn)品也可以考慮納入消費稅征收范圍，比如高檔演出等文化娛樂產(chǎn)品，高檔醫(yī)療保健服務(wù)類產(chǎn)品，高檔桑拿洗浴服務(wù)，包括賽車、高爾夫在內(nèi)的高檔體育產(chǎn)品等。《決定》也提出“實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，完善綠色稅制。”

增強(qiáng)地方財力

1993年，在中國分稅制改革仍在討論階段，消費稅征收的思路就曾經(jīng)被部分煙酒大省反對過。按照當(dāng)時的改革思路，增量消費稅100%收歸中央，對于煙酒大省無疑是“虧本”的。但1994年最終落地的消費稅依然被確定為中央稅。

30年后，在地方財政收入承壓，中央地方財權(quán)、事權(quán)重新調(diào)整的背景下，消費稅的分稅思路提上議程。無論是2019年的《方案》抑或2024年的《決定》，均顯露出拓展地方稅源、增加地方自主財力的思路。《方案》提出，改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。

這意味著，在消費稅在劃定基數(shù)的前提下，中央維持基數(shù)，增量部分稅收將歸屬地方。

但消費稅改革是否會延續(xù)2019年方案的思路尚不能確定。上述稅務(wù)人士認(rèn)為，消費稅分稅制改革仍存在兩種可能，一個可能是全部共享，其次可能是分稅目共享。在保持整體宏觀稅負(fù)穩(wěn)定的前提下，消費稅改革可能會更傾向于稅收之間的存量改革，在存量中進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。長期看消費稅會擴(kuò)圍，但是也是根據(jù)消費習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段逐漸變化，擴(kuò)大范圍也不可能太廣。而且，當(dāng)前商品交易環(huán)節(jié)還征收增值稅，若是大規(guī)模擴(kuò)開，也面臨重復(fù)征稅的問題。

中誠信國際研究院院長袁海霞認(rèn)為，從財力保障及征管效率出發(fā)，現(xiàn)階段應(yīng)延續(xù)以共享稅為主的地方稅體系，但應(yīng)適當(dāng)提高地方分享比例，以保證地方財力穩(wěn)定和可持續(xù)。推進(jìn)消費稅征收后移，并穩(wěn)步下劃地方。目前消費稅約占全國稅收的9%，僅次于國內(nèi)增值稅、所得稅，后移征收環(huán)節(jié)將進(jìn)一步擴(kuò)大稅基，發(fā)揮其籌集財政收入的功能，穩(wěn)步下劃地方有助于拓展地方收入來源，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

轄區(qū)內(nèi)有石油化工產(chǎn)業(yè)的某縣財政局局長對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，消費稅若是變?yōu)楣蚕矶悾瑢爡^(qū)內(nèi)有“煙酒油車”產(chǎn)業(yè)的地方財政，增量作用明顯。

銀河證券發(fā)布的上述報告測算，假設(shè)消費稅改革中全部稅種征收環(huán)節(jié)后移，并按50%比例下劃地方，將分別增加?xùn)|、中、西、東北地區(qū)省份稅收收入3308億元、1560億元、1593億元、500億元。東部地區(qū)獲得稅收轉(zhuǎn)移絕對值較大主要是其消費量占比較大，東部10省煙酒消費支出占全國比重的49.4%，成品油消費占比42.8%，汽車消費占比51.1%。