經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 田進(jìn) 城鄉(xiāng)融合發(fā)展正在迎來新的方向。7月21日發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

在完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制方面，《決定》提出健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度、深化土地制度改革四條詳細(xì)舉措。

在這樣的背景下，農(nóng)民宅基地等土地權(quán)益的有償退出辦法將迎來怎樣的變革，如何進(jìn)一步提升農(nóng)民收入，為何需要調(diào)控重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展將帶來哪些影響？7月22日，針對這些疑問，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)專訪了中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥。

李國祥表示：“改革開放以來，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系的調(diào)整就一直是中國式現(xiàn)代化發(fā)展過程中的一項(xiàng)改革議題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一條重要路徑是農(nóng)民進(jìn)城，而如何保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益（包括土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等）是關(guān)鍵。”

新的改革舉措

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：《決定》提出深化土地制度改革，接下來可能的改革方向是什么？

李國祥：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一條重要路徑是農(nóng)民進(jìn)城，而如何保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益是關(guān)鍵。為此，《決定》提出依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法。

在這樣的背景下，未來土地制度改革的重點(diǎn)是能否在自愿有償?shù)耐顺鲛k法上作出進(jìn)一步探索。

首先，需要關(guān)注退出給誰，以及誰來支付補(bǔ)償費(fèi)用。如果是集體成員之間有償轉(zhuǎn)讓土地權(quán)益，轉(zhuǎn)讓的需求量會比較小；如果土地權(quán)益是直接轉(zhuǎn)讓給集體，那么只有富裕的地方集體才有資金實(shí)力來支付補(bǔ)償費(fèi)用；如果是由國家財(cái)政來支付土地權(quán)益退出時(shí)的補(bǔ)償，可能性會非常小。

其次，個(gè)人可能需要具備一定的基礎(chǔ)條件，例如有穩(wěn)定就業(yè)或者在城市中有房等，才能選擇自愿有償退出土地權(quán)益，否則個(gè)人可能會變得居無定所，進(jìn)而帶來更多的社會問題。

其實(shí)，2013年的十八屆三中全會就提出，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制。但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，操作難度比較大，需要資金實(shí)力等一系列因素支持，農(nóng)民宅基地有償退出案例只是零星地發(fā)生。而此次《決定》釋放了進(jìn)一步探索有償退出辦法的信號。

我個(gè)人建議，首先可以在一些有資金等條件的農(nóng)村，讓不再需要農(nóng)村宅基地或承包地的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)有償退出，此后土地權(quán)益歸集體使用；其次，農(nóng)民選擇有償退出土地權(quán)益的基礎(chǔ)條件需要與個(gè)人的社會保障掛鉤，這樣才能讓有償退出土地權(quán)益的農(nóng)民無后顧之憂。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：《決定》提出取消在就業(yè)地參保的戶籍限制，這對農(nóng)民工進(jìn)城有何影響？

李國祥：國家成立之初就建立了城鄉(xiāng)分割的二元體制，而戶籍與基本公共服務(wù)、社會保障等脫鉤是城鄉(xiāng)融合的一個(gè)重大進(jìn)展。取消在就業(yè)地參保的戶籍限制，意味著政府可以按照常住地給個(gè)人提供一系列公共服務(wù)，這將有助于人口的合理流動，更好地保障農(nóng)民工融入就業(yè)地，更好地保障他們的權(quán)益。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：《決定》提出推動糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理水平，為何需要調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格？

李國祥：農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動在世界范圍內(nèi)都是普遍現(xiàn)象。如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過低，大量的農(nóng)民就會因?yàn)樘澅径档头N地的積極性，甚至退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果大量的農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又會帶來下一輪農(nóng)產(chǎn)品的供不應(yīng)求，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴漲、農(nóng)民一哄而上再去種地，最后又形成了農(nóng)產(chǎn)品供大于求的現(xiàn)象。

因此，針對重要農(nóng)產(chǎn)品，國家層面需要有一定的價(jià)格調(diào)控手段和調(diào)控能力，才能保證農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理區(qū)間。

當(dāng)前，針對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格調(diào)控手段主要有兩種：首先是當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于最低收購價(jià)時(shí)，政府部門會委托收儲企業(yè)在一定期限內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行必要的收儲。目前國內(nèi)對稻谷、小麥實(shí)施最低收購價(jià)政策。考慮到玉米已經(jīng)成為中國最大的糧食作物，對其他農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的影響廣泛深遠(yuǎn)，未來可以探索實(shí)施政策性收儲玉米的措施，通過將玉米價(jià)格調(diào)控在合理區(qū)間來促進(jìn)其他農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定。

其次是通過進(jìn)出口政策來調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。具體而言，可以在遵循WTO（世界貿(mào)易組織）相關(guān)規(guī)則與框架的前提下，通過增加或減少關(guān)稅來影響農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口量。此外，還可以通過貼息貸款、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式減少農(nóng)民在遇到自然災(zāi)害或農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷時(shí)的損失，進(jìn)而控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力被削弱的程度。

未來，政府部門還可以根據(jù)形勢需要，繼續(xù)探索其他直接或間接的價(jià)格調(diào)控辦法，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理區(qū)間。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：對于接下來的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，還有哪些方面值得關(guān)注？

李國祥：整體來看，此次《決定》更強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的協(xié)調(diào)性。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，一個(gè)突出矛盾是城鄉(xiāng)要素流動不順暢。《決定》中也提到促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，但更多舉措主要涉及農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革。

當(dāng)前，農(nóng)村人口流動到城市的障礙基本被掃清，但如果農(nóng)村不能吸引優(yōu)秀人才、稀缺人才進(jìn)入，只是不斷地流出人口，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也會是一道難題。當(dāng)前農(nóng)村特別缺乏城市中的優(yōu)秀人才，一些城市中的退休老師、醫(yī)生等技術(shù)型人才想進(jìn)農(nóng)村卻存在一些障礙。因此未來需要關(guān)注這方面的難題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村—城市的雙向流動。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展歷程？

李國祥：改革開放以來，城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系的調(diào)整就一直是中國式現(xiàn)代化發(fā)展過程中的一項(xiàng)重點(diǎn)改革議題，其間經(jīng)歷了幾個(gè)明顯階段。

改革開放之前，國內(nèi)主要實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的模式，城鄉(xiāng)為割裂的二元結(jié)構(gòu)。改革開放初期，國內(nèi)繼續(xù)實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的模式，但支持方式有所變化，包括統(tǒng)購統(tǒng)銷模式退出。

20世紀(jì)90年代初，城鄉(xiāng)二元分割的結(jié)構(gòu)逐步被打破，農(nóng)民工開始大量進(jìn)城務(wù)工。21世紀(jì)初，城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。從2006年開始，中國進(jìn)入到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。2012年，黨的十八大報(bào)告提出推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

2017年，黨的十九大報(bào)告提出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展說明既要城鄉(xiāng)一體化，更要強(qiáng)調(diào)一體化路徑，包括讓城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)共同繁榮。此次《決定》也對工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展方向作出了新的引導(dǎo)。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展可能帶來哪些影響？

李國祥：城鄉(xiāng)融合發(fā)展將帶來多方面的積極影響。

例如，此前城鄉(xiāng)土地要素的流動存在一些制約——雖然農(nóng)村承包地的出租在法律、制度上已突破限制，但農(nóng)村宅基地的權(quán)益轉(zhuǎn)讓一直未能放開。我們在調(diào)研中看到，一些農(nóng)民進(jìn)城工作后，大量宅基地閑置在家卻又不能租出去，因此農(nóng)民對這方面的意見比較大。而《決定》就針對性地提出，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。

城鄉(xiāng)要素不流動對資源配置優(yōu)化、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等都有不利的影響，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展能逐步消除這些體制機(jī)制障礙。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：如何促進(jìn)農(nóng)民收入增長？

李國祥：雖然城鄉(xiāng)居民收入的相對差距（即兩者收入比）在縮小，但絕對差距（兩者收入差值）還在不斷擴(kuò)大。在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)的大背景下，促進(jìn)農(nóng)民增收的意義更加顯著，這不僅能夠拉動農(nóng)村消費(fèi)，還能夠進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

目前來看，促進(jìn)農(nóng)民增收主要有幾條途徑——增加農(nóng)民工資性收入；增加農(nóng)民家庭經(jīng)營收入，目前政策方向主要是依靠龍頭企業(yè)來聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)，進(jìn)而增加家庭經(jīng)營收入；增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，這部分涉及農(nóng)村土地制度改革，比如宅基地等土地權(quán)益的自愿有償退出等；增加轉(zhuǎn)移性收入，這涉及強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)等支持政策。