經濟觀察報 記者 宋笛 2024年3月，北京大學政府管理學院教授路風和團隊成員王晨、何鵬宇、李萌發(fā)表了《重振增長的關鍵：解綁中國工業(yè)體系身上的枷鎖》一文。文中系統(tǒng)性地討論了中國工業(yè)面臨的一種思維上的“自我設限”，并認為工業(yè)增長的放緩是中國近年經濟增長放緩的主要原因。

路風早年曾在當時的國家經委和國家計委工作，1999年在美國哥倫比亞大學政治學系獲博士學位，回國后長期任教于北大政府管理學院。自2004年起，路風先后發(fā)表了一系列研究報告，涉及中國的汽車、大飛機、移動通信標準、核電、液晶顯示等產業(yè)政策討論。

在近幾年的研究中，路風反復強調傳統(tǒng)工業(yè)、基礎工業(yè)的重要性，那種只追求一小撮“高精尖”，把中國經濟中占比最高的傳統(tǒng)工業(yè)體系拋在一邊的思路是錯誤的（傳統(tǒng)工業(yè)占整個工業(yè)體系80%左右）。此前，在接受經濟觀察報專訪時，路風旗幟鮮明地表明了自己的立場：“不要把工業(yè)分出三六九等”。

路風認為，工業(yè)體系比例是由經濟的客觀規(guī)律決定的，所以推動“戰(zhàn)略性新興產業(yè)”等思路往往很難達到預期，“未來產業(yè)”更是難以規(guī)劃，我們需要樹立的正確思維是：堅信今天的工業(yè)就是產生未來產業(yè)的基礎。

路風認為，此前部分的“去產能”政策思路和執(zhí)行，本質是在“二分法”思維影響下，對中國工業(yè)發(fā)展的一種自我設限，低估了中國工業(yè)發(fā)展的上限。

按照文中定義，“二分法”的政策思維把中國經濟一分為二：一方面是被認為已經喪失經濟增長潛力的“舊動能”，即占工業(yè)體系主體的傳統(tǒng)工業(yè)，另一方面是高技術工業(yè)、新興產業(yè)和服務業(yè)（如“互聯(lián)網+”所代表的內容，當時半導體工業(yè)并沒有得到關注）。

在《重振增長的關鍵：解綁中國工業(yè)體系身上的枷鎖》這篇長文中，路風與他們的團隊用大量案例系統(tǒng)性地論證了上述觀點。征得路風同意后，《經濟觀察報》根據上述文章，以問題導向的思路梳理出了五個關于中國工業(yè)發(fā)展的關鍵問題，一鱗半爪式地呈現(xiàn)出這篇異于主流經濟學觀點的文章。本篇內容主要摘取原文章中關于工業(yè)發(fā)展規(guī)律和去產能問題的主要觀點。有關“二分法”觀點的形成的原因需要參考文章下篇《以偉大復興“世界觀”破除對經濟發(fā)展的自我設限》。

一、近年中國經濟增長放緩的原因是什么？

中國近年來經濟下行的根本原因是工業(yè)體系的增長動力受到“二分法”政策思維的壓制。大約十多年前，中國社會出現(xiàn)一股強大“輿論”，它把中國經濟在21世紀最初十幾年的高增長說成是“粗放發(fā)展”“投資驅動”和“產能過剩”的，并因此而導致中國經濟的“失衡”。于是，為高增長立下汗馬功勞的中國工業(yè)體系被看作是問題的來源。

在中國經濟增長速度最快的2000年—2013年期間，工業(yè)的平均增長速度（10.88%）高于國內生產總值（GDP）的平均增長速度（9.95%）；在經濟下行的2014年—2023年期間，工業(yè)的平均增長速度（5.42%）低于GDP的平均增長速度（5.96%）。

此外，雖然服務業(yè)增加值占GDP的比重在2014年—2023年有大幅上升（從48.3%上升到54.6%），但并沒有抵消工業(yè)增長速度下行對于整個經濟下行的影響。這個簡單的分析告訴我們，近年來導致中國經濟下行的最重要因素就是工業(yè)增長速度的大幅下降。

二、傳統(tǒng)工業(yè)就是落后的嗎？

許多人以為“傳統(tǒng)工業(yè)”的根本特征是“舊”（存在時間已久），但這是一個想當然的錯誤看法。傳統(tǒng)工業(yè)的根本特征是它們的產品形式穩(wěn)定。造成這個特點的原因很簡單，工業(yè)是圍繞著人類的吃穿住行用發(fā)展起來的，一旦找到適用的產品形式，也就不會輕易改變，如紡織品、鋼材、輪胎、汽車、飛機等產品的基本形式都保持不變。

但是，產品形式穩(wěn)定并不代表產品的技術內涵不變。事實上，傳統(tǒng)工業(yè)一直在市場競爭和創(chuàng)新的驅動下發(fā)生變化——今天的紡織品和輪胎與幾十年前的產品有著實質性的不同，或者是材料變了，或者是生產工藝變了，而且經常是兩者都變了。這些變化當然包含對新技術的吸收或融合（如今天生產紡織品和輪胎都會使用電子技術），但原有的工業(yè)基礎和基本產品形式始終是誕生新產品或新系統(tǒng)的條件。

在第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著計算機、半導體、軟件、化學和生物制藥、新型醫(yī)療診斷設備等工業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了“高技術工業(yè)”的概念。這些工業(yè)的特點是技術變化速度非常快，但“高技術”是以研發(fā)費用占銷售收入之比來定義的，并非真的是按技術的復雜程度來劃分。按照這個分類方法，汽車和機床被劃分為中等技術工業(yè)。但實際上，汽車和機床的技術是非常復雜的，它們的研發(fā)費用比之所以沒有那么高，是因為它們大量的研發(fā)活動是通過與生產過程密切相連的現(xiàn)場改進。

這個問題提醒我們，使用高技術工業(yè)和傳統(tǒng)工業(yè)的分類是需要小心的。實際上，對工業(yè)的所有分類，如重工業(yè)與輕工業(yè)之分、資本密集型工業(yè)與勞動密集型工業(yè)之分，都只是側重于工業(yè)某個特征的大致分類，并不能反映工業(yè)之間存在的密切聯(lián)系和模糊地帶。

我們不能把新產品逐漸代替老產品的普遍現(xiàn)象，錯誤地混同于新工業(yè)代替?zhèn)鹘y(tǒng)工業(yè)，因為后者也在不斷推出新產品并更新自己。因此，新技術在不同工業(yè)部門間擴散，而不是某些部門代替另一些部門，才是一個國家可以保持經濟增長的主要動力。

高技術工業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)是共生關系，彼此之間互相依存，不存在可以互相替代的可能性。從供給方面講，任何新技術的產業(yè)化或新工業(yè)的發(fā)展都必須得到現(xiàn)有工業(yè)的支持，否則連基本的工具和設備都無從得到；從需求方面講，傳統(tǒng)工業(yè)是高技術工業(yè)的最大用戶。

三、誰來推動“未來產業(yè)”“戰(zhàn)略性新興產業(yè)”？

工業(yè)部門之間的比例關系是由經濟的客觀規(guī)律決定的，不以人的主觀意愿為轉移。“戰(zhàn)略性新興產業(yè)”的經濟比例并非越高越好，因為工業(yè)之間不存在可以互相替代的關系。

2016年11月發(fā)布的《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定，到2020年，“戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占國內生產總值比重達到15%，形成新一代信息技術、高端制造、生物、綠色低碳、數字創(chuàng)意等5個產值規(guī)模10萬億元級的新支柱。”這個規(guī)劃目標沒有完成。根據2023年7月的媒體報道，工業(yè)和信息化部相關負責人介紹：“2022年，新一代信息技術、高端裝備、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占國內生產總值比重超過13%（沒有達到15%）。”

實際上，新能源汽車并沒有被2016年的規(guī)劃列入“戰(zhàn)略性新興產業(yè)”，可見新能源車的突飛猛進是在政府預料之外的。

最新流行的一個政策思維是以布局前沿技術的研發(fā)來推動“未來產業(yè)”的發(fā)展。

對于“未來產業(yè)”可以設想，但不能把概念作為制定政策的依據。

“未來產業(yè)”是計劃不出來的。即使我們堅信它們終將到來，也知道對新技術的投資終將得到回報，但我們既不可能知道它們到來的路徑和時間，也不可能知道它們最終的實際形態(tài)和競爭規(guī)則。

實際上，政府需要樹立的正確政策思維是：堅信今天的工業(yè)就是產生未來產業(yè)的基礎，不僅因為這個基礎越大、越堅實就越可能產生新工業(yè)，而且因為今天所有的工業(yè)都可以通過技術進步和創(chuàng)新來自我更新。在產業(yè)發(fā)展上，“新”和“舊”從來不是截然分開、互相對立的。創(chuàng)新是改變現(xiàn)有的做事規(guī)則，但創(chuàng)新的動力來自克服現(xiàn)有規(guī)則的缺陷，而創(chuàng)新所需要的能力來自積累起來的知識和經驗。

因此，政府可以指導方向，可以鼓勵前沿技術的研發(fā)，但必須重視現(xiàn)有工業(yè)的發(fā)展，同時必須把通向“未來產業(yè)”的過程留給現(xiàn)有工業(yè)的企業(yè)和市場。只有承認自己有所不知，才能坐收技術和工業(yè)發(fā)展的意外之喜。

四、只推動某個單項技術就能帶來經濟發(fā)展嗎？

技術進步是長期經濟增長的最重要因素，但技術進步影響經濟增長的機制和過程，卻比大多數人意識到的要復雜得多。

有三點是必須指出的：第一，技術進步如果對經濟增長產生作用就必須調整產品形式，而產品是工業(yè)生產的，所以技術進步和創(chuàng)新只有通過產業(yè)發(fā)展才能作用于經濟增長；第二，無論新技術從長期看多么重要，它們對于經濟增長的主要作用不是發(fā)生在其突破階段，而是發(fā)生在它們被持續(xù)改進和擴散的階段；第三，對于那些被稱為通用技術（如可以廣泛應用的蒸汽機、電力應用、集成電路等）的重大創(chuàng)新來說，它們對于經濟增長的作用，更是需要通過整個工業(yè)體系的應用和持續(xù)改進才能得到充分發(fā)揮。

以技術代替產業(yè)的想法莫過于近年來得到政府部門和學術界熱捧的“產業(yè)數字化”概念，其邏輯是把“數字化”看成推動產業(yè)升級的關鍵，而且可以通過行政手段來推廣。實際上，在這個邏輯的背后還是隱藏著“二分法”的動機：既然產業(yè)升級可以通過從外部向“落后”的工業(yè)體系注入技術（如強迫企業(yè)“上云”），那么產業(yè)數字化就可以被用來代替?zhèn)鹘y(tǒng)產業(yè)。

產業(yè)數字化仍然必須經過現(xiàn)有工業(yè)的改進和應用創(chuàng)新，因為它受到兩個條件的限制：

第一，對于數字化來說，數據雖然可以被處理成為虛擬世界，但必須來自真實的工業(yè)世界（不真實的數據沒有用）。如果沒有現(xiàn)在有的工業(yè)，就沒有真實的產業(yè)數據，也就沒有產業(yè)數字化的可能性。

第二，數字化必須對工業(yè)發(fā)展產生經濟效益——如幫助提供更好的或成本更低的產品和服務，否則就沒有企業(yè)愿意為數字化付錢，要不把搞數字化的專業(yè)人士餓死，要不就得忽悠政府提供無底線的投資。因此，數字化始終是“賦能”的手段，而不是工業(yè)能量本身，它逃不脫生產率提高必須遵循以機器代替人力勞動的規(guī)律。

人工智能技術仍然屬于數字化性質，所以它在工業(yè)上的應用面臨著類似的障礙：首先，需要獲取真實和準確的海量工業(yè)數據；其次，則需要在把數字網絡與生產連接起來的智能機器或機器人方面，取得新的重要進展，以及工業(yè)組織相應的變化。

因此，人工智能應用于工業(yè)的可能性，仍然有賴于工業(yè)企業(yè)的應用創(chuàng)新（因而通用大模型不一定是工業(yè)人工智能的最優(yōu)技術路線），而工業(yè)應用計算技術的累積性過程——從機器的控制系統(tǒng)、運營的信息化到產品開發(fā)和生產過程的數字化，仍然是應用人工智能技術的基礎。即使人工智能可以對生產率提高產生明顯的影響，它仍然是“賦能”技術，不可能代替現(xiàn)有的工業(yè)，反而有賴于工業(yè)的應用創(chuàng)新才能繼續(xù)發(fā)展。

強調工業(yè)體系的互補性并非貶低發(fā)展高技術工業(yè)的作用，而是強調這種互補關系是技術進步影響生產率提高和經濟增長的關鍵機制，即一個工業(yè)部門的創(chuàng)新會導致其他工業(yè)部門的技術進步，而新技術在眾多工業(yè)部門的擴散和持續(xù)改進才會使其經濟效果得以充分發(fā)揮。正是從工業(yè)體系的整體性視角看，中國發(fā)展高技術工業(yè)是絕對必要的，因為這是工業(yè)體系技術進步和升級的主要動力。

五、傳統(tǒng)工業(yè)應該“被”去產能嗎？

對于中國工業(yè)來說，過去10年影響最大的政策莫過于“去產能”。

2013年10月印發(fā)的《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》指出，“我國部分產業(yè)供過于求矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)制造業(yè)產能普遍過剩……”；“產能嚴重過剩越來越成為我國經濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源。”

該文件特別列舉了鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)，但也規(guī)定該文件“同時指導其他產能過剩行業(yè)化解工作”。當時受全球金融危機之后的經濟影響，剛剛經歷了高增長的中國工業(yè)確實出現(xiàn)了需求不足的問題。政策文件就是針對因需求不足而產生的產能過剩現(xiàn)象，且對當時存在的“地條鋼”等違規(guī)產能治理，這也沒錯。

但是，更關鍵的問題是關于產生這個現(xiàn)象的原因：中國工業(yè)的產能過剩是周期性的還是結構性？如果是周期性的，產能過剩就是一個短期問題；如果是結構性的，那就是一個絕對的、長期的問題。

2016年10月28日發(fā)布的《鋼鐵工業(yè)調整升級規(guī)劃（2016-2020年）》中說：“今后幾年，總需求低迷和產能過剩并存的格局難以出現(xiàn)根本改變，經濟增長不可能像以前那樣，一旦回升就會持續(xù)上行并接連實現(xiàn)幾年高增長，產能過剩已不可能通過歷史上持續(xù)、高速的經濟增長來消化。經濟發(fā)展面臨的突出矛盾和問題是結構性的，不是周期性的，是長期積累的深層次矛盾、是環(huán)境資源等發(fā)展條件的變化決定的，不可能通過短期刺激實現(xiàn)V型或U型反彈，將經歷一個L型發(fā)展階段。”

根據這個指導方針，這份文件有這樣一段今天看起來大大低估了中國發(fā)展勢頭的預測：“從國內看，‘十三五’我國鋼材消費強度和消費總量將呈雙下降走勢……國內粗鋼消費量在2013年達到7.6億噸峰值基礎上，預計2020年將下降至6.5億噸—7億噸，粗鋼產量7.5億噸—8億噸。”

事實與此完全相反。鋼價從2015年年底開始周期性回升，訂單增長迅速，鋼鐵行業(yè)也在2016年扭虧為盈（同年4月的產能利用率高達88.93%，大幅超過世界平均水平）。其他被列為產能嚴重過剩的行業(yè)也出現(xiàn)了類似的情況。

由于需求頑強存在，中國粗鋼產量仍在緩慢增長：2018年突破9億噸，2020年突破10億噸（10.6億噸）。主管部門要求壓減產能，2021年砍掉了3000萬噸產量，2022年又繼續(xù)實施壓減，砍掉了1200萬噸的產量（至10.18億噸）。

2023年，重點鋼鐵企業(yè)的利潤大幅下跌，政策改為產能平控（不增不減）。于是，當年的鋼鐵產量漲回到10.3億噸，而且鋼鐵的直接和間接出口非常強勁。

無論如何，“二分法”思維經不起一個“靈魂拷問”：為什么中國就不可以達到人均一噸鋼的水平？

在地方，金屬制品、建材、輪胎、陶瓷、紡織、造紙、制鞋甚至連家具制造都成了“官官喊打”的“過街老鼠”：全世界技術最先進的電解鋁生產線，剛建成就因“違規(guī)產能”被關，只是因為被扣上“舊動能”的帽子。與此同時，“二分法”思維使得對“新舊動能轉換”理解產生偏差，一些地方政府在執(zhí)行過程中追逐少數時髦的“高技術”產業(yè)，全國將近三千個縣都想發(fā)展生物制藥、新能源和半導體（2018年之后），大量同質化的招商泛濫和投機活動反而瓦解了當地傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)的根基。

不得不指出，“二分法”受到一些部門青睞，并非因其理論邏輯上的說服力，而是背后的權力邏輯在起作用。我們從2019年11月5日北方某省冶金行業(yè)協(xié)會根據企業(yè)座談會報給該省工信廳的函里，摘取一些只言片語，以幫助理解一些“涉事”企業(yè)當時對政府部門做法的不滿：“目前一些地區(qū)將停產、限產常態(tài)化，不符合法律規(guī)定”“對于連續(xù)化生產的設備（如高爐），頻繁啟、停操作，某些地區(qū)還要求停爐時扒爐”，造成單位的資源消耗增高和污染排放增加，而“事故主要發(fā)生在生產設備啟動、停止時”；“排放標準和環(huán)保設施要求變化時間間隔過短、幅度過大”“生態(tài)環(huán)境部門要求車間、原料場全封閉，安全（部門）要求留有通風口，雙方總有一方（可以）處罰企業(yè)，尤以生態(tài)環(huán)境部門，經常頂格處罰”“環(huán)保檢查沒有統(tǒng)一規(guī)劃，沒有計劃，省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多層檢查，不同部門多頭檢查，檢查過于頻繁，企業(yè)一天要接待多批不同檢查人員，疲于應付”“檢查標準不一，檢查人員素質參差不齊……前一個檢查組提出的要求企業(yè)執(zhí)行了，又被后一個檢查組要求整改”。

正是因為一些政府部門可以用環(huán)保、能耗、質量、標準、安全、市場監(jiān)督等名義隨意關停企業(yè)（民營企業(yè)首當其沖），才造成了所謂“市場缺乏信心”的問題。

中國經濟發(fā)展的要害問題在于，中國要想產業(yè)升級、要想發(fā)展高新技術工業(yè)，就必須保持經濟增長，而保持經濟增長的主要動力仍然是以傳統(tǒng)工業(yè)為主體的工業(yè)體系（傳統(tǒng)工業(yè)占整個工業(yè)體系80%左右）。就在這些工業(yè)還處于技術突破和升級的過程中，卻被扣上“產能過剩”的帽子，受到壓制。