馮俏彬 王蔣姜/文

當(dāng)前，隨著我國增長階段由投資驅(qū)動型向消費(fèi)拉動型轉(zhuǎn)化，從過去注重經(jīng)濟(jì)增長速度轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展，我國投資也進(jìn)入了一個新的時期，現(xiàn)行投融資體制表現(xiàn)出一些不相適應(yīng)的方面，一些問題表現(xiàn)還比較突出，需要及時調(diào)整改革。

政府與市場的界限仍然不完全清楚。通過多年的市場化改革，理論上講，我國政府投資和市場投資的界限已然清楚，即政府主要于投資于基礎(chǔ)性、公共性等市場失靈的領(lǐng)域。除此之外，凡是市場機(jī)制能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，均以企業(yè)為投資主體。但是，一方面由于體制慣性，另一方面由于利益驅(qū)動，近年來這一本來已經(jīng)清楚的界限又有些模糊不清。比如，一些地方政府通過建立產(chǎn)業(yè)基金投資于一些有較好發(fā)展前景的經(jīng)濟(jì)類項目，有一定程度上與民爭利，擠占了市場空間。再比如，在一些發(fā)達(dá)國家實踐已經(jīng)證明可以有效利用市場主體、社會組織作用的領(lǐng)域，政府管制過多過嚴(yán)，仍然主要通過政府既投資又營運(yùn)的方式進(jìn)行，這在相當(dāng)大的程度上放大了公共服務(wù)需求，增加了政府負(fù)擔(dān)。

投資安排上面臨當(dāng)前與長遠(yuǎn)的矛盾。我國已確立2035年基本建成社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標(biāo)。在這一歷史進(jìn)程中，出于各種因素，各級政府有超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)投資的考量，加之民眾對于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)質(zhì)與量的要求不斷提高，這都大大增加了投資安排中如何平衡好當(dāng)前與長遠(yuǎn)之間矛盾的難度。與此同時，國際環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜，地緣政治影響加劇，也要做好應(yīng)對各類意料得到與意料不到的風(fēng)險準(zhǔn)備，這都會折射到對相關(guān)設(shè)施建設(shè)的需要上。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，也需要增加政府投資來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。所有這些投資需要，都有其急切合理的一面，但如果不能很好地平衡當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，就有可能將投融資壓力過于集中在一個時期，導(dǎo)致短期壓力過大，風(fēng)險增加。

部分投資缺乏規(guī)模效應(yīng)。將一度高度集中在中央的投資權(quán)限下放到企業(yè)和地方政府，是我國市場化、分權(quán)化改革的必由之路。但也要看到，在這個過程中，一些地方已經(jīng)形成了對于投資的強(qiáng)烈依賴，將其作為拉動本地經(jīng)濟(jì)、提高政績官聲的主要方式，對于一些可投可不投、或者沒有經(jīng)過嚴(yán)格論證的項目也投資上馬。另外，在我國現(xiàn)行體制下，每一級政府、每一個政府都有不加區(qū)分的投資權(quán)，這使得政府投資在相當(dāng)大的程度上異化為以行政單元為主體的投資，造成了重復(fù)投入、一些項目缺乏規(guī)模效應(yīng)。各地大興土木、競相爭取上馬的小機(jī)場、城鐵就是比較典型的事例。

專項債、城投債風(fēng)險增加。近年來，我國政府投資中比較突出的一點是，對于專項債、城投債過于依賴。以專項債為例，2015年，我國第一次發(fā)行地方政府專項債，當(dāng)年新增部分僅1000億元左右，但2020年以后，每年新增的地方政府專項債都在3萬億元以上，與此同時，專項債的使用范圍不斷擴(kuò)大，目前已達(dá)到12個領(lǐng)域，專項債用于項目資本金的范圍和比例也有所擴(kuò)大。以2022年為例，其中四成左右的專項債用于未來沒有收入保障的社會公益事業(yè)，甚至包括補(bǔ)充中小銀行資本金。城投債中，由于前期投資項目缺乏足夠收益，近年來主要依靠借新還舊來償還本息，這使得近年來地方政府性債務(wù)風(fēng)險急劇上升。

三、深化我國投融資體制的主要建議

投融資體制是我國經(jīng)濟(jì)體制中的核心之一，與正確處理政府與市場關(guān)系、推動政府職能轉(zhuǎn)型，甚至有效調(diào)動和激發(fā)民間投資活力都高度相關(guān)。必須明確指出，通過大規(guī)模、大力度投資拉動經(jīng)濟(jì)增速、為經(jīng)濟(jì)起飛助力的時代大體已經(jīng)過去，今后我國經(jīng)濟(jì)增長要更多依賴國內(nèi)統(tǒng)一大市場下的消費(fèi)動力釋放。政府投融資體制要適應(yīng)這一深刻變化，及時收縮規(guī)模、調(diào)整范圍、優(yōu)化投資主體，更加注意質(zhì)量與效益。

一是要堅守市場經(jīng)濟(jì)條件下政府投資的合理邊界，進(jìn)一步處理好政府和市場的關(guān)系。經(jīng)過四十多年的改革開放，我國市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)比較完善，一大批有實力、有能力的市場主體已經(jīng)成長壯大，可以在投資中發(fā)揮更大的作用。要適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段的要求，有序、有度縮小政府投資范圍。一方面，在涉及長遠(yuǎn)、全國、基礎(chǔ)性的投資上，政府投資絕不缺失。但在市場機(jī)制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府投資也不要輕易介入。要管住政府這只閑不住的手，進(jìn)一步細(xì)化政府投資邊界范圍，逐步分類別、分行業(yè)建立政府投資項目清單、目錄，進(jìn)一步細(xì)化政府與社會資本以PPP、財政投資基金、REITs 等方式合作的領(lǐng)域，推進(jìn)政府投資禁止清單目錄管理，實現(xiàn)市場資源配置與政府有效調(diào)控的有機(jī)結(jié)合。

二是以制度安排到位平衡好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。當(dāng)前，我國地方政府性債務(wù)問題比較突出，究其原因，固然有多方面的因素影響，但過于強(qiáng)烈的投資驅(qū)動是其中難以回避的原因之一。要從根本上管住管好地方政府債務(wù)問題，就必須要對以政府為主體的各類投資活動進(jìn)行有效管理。要用制度安排到位、執(zhí)行到位來平衡當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。在投資一側(cè)，我國有運(yùn)行多年且卓有成效的五年規(guī)劃制度；在融資一側(cè)，我國有中長期財政規(guī)劃框架制度。面對多重需要，要通過制度區(qū)分輕重緩急，排出投資的優(yōu)先序，協(xié)調(diào)好投資需求與融資能力之間的關(guān)系，找到愿望與能力之間的合適的平衡點。

三是優(yōu)化配置政府投資權(quán)限，提升政府投資的規(guī)模效應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段，一度下沉到縣鄉(xiāng)一級的政府投資權(quán)限應(yīng)當(dāng)適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。原因有二：一是基層政府與民眾的距離最近，基層政府應(yīng)更側(cè)重于提供公共服務(wù)和實施社會管理，二是隨著我國由“農(nóng)村中國”逐步變成“城市中國”，城市群、都市圈不斷擴(kuò)展，各城市之間的空間距離不斷縮短，各類市政、供電、供水、供氣、垃圾處理等公用事業(yè)，以至教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)，已具備了區(qū)域性特征，這就超出了一個城市政府的范圍，而需要在更大的區(qū)域內(nèi)綜合考量。在這一新形勢下，應(yīng)考慮上收一些轄區(qū)小、能力弱的基層政府的投資權(quán)限，促使其將重心放在公共服務(wù)與社會管理之上。同時，要逐漸打破過去幾十年間以行政單元為主體提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的做法，大力提升公共產(chǎn)品的規(guī)模效應(yīng)，從經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域的角度，從一個更大的范圍內(nèi)，對政府投資進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和合理布局。

四是大力提升投資與融資的雙向協(xié)調(diào)匹配程度。投融資體制一頭是項目，一頭是資金，兩者之間存在基于項目和資金性質(zhì)、特征、期限、主體等方面的內(nèi)在匹配性。要打破當(dāng)前過度倚重專項債、城投債的怪圈，提高項目與資金在性質(zhì)、規(guī)模上的匹配程度，以多樣化的融資方式對應(yīng)不同“成本-收益”要求的投資項目。簡言之，回收期長、社會效應(yīng)高、公共特征顯著的項目應(yīng)匹配同樣是長期限、低成本的資金，如財政預(yù)算內(nèi)資金和長期國債。期限長、未來有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目應(yīng)匹配有保本微利要求的資金，如專項債和城投債務(wù)。期限較短、受益主體清晰、具備收費(fèi)條件項目則應(yīng)匹配市場化資金，如銀行貸款。只有有所區(qū)別，才能防止風(fēng)險過度積累，才能增強(qiáng)投資營運(yùn)的安全性和可持續(xù)性。

總而言之，改革開放以來我國投融資領(lǐng)域取得了舉世矚目的輝煌成就，擴(kuò)大再生產(chǎn)促進(jìn)了生產(chǎn)流通分配消費(fèi)整個經(jīng)濟(jì)循環(huán)，為經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，投融資領(lǐng)域要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，合理擴(kuò)大有效投資，持續(xù)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，適時調(diào)整投資主體，增強(qiáng)項目與資金之間的適配，為我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的支撐。