（圖片來源：東方IC）

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 田國寶 深圳的福龍路連接福田和龍華兩個(gè)區(qū)，福龍路與白云山路交匯處是深圳二十六高中（又名深圳致理中學(xué)）的建設(shè)工地，教學(xué)樓已經(jīng)基本建成，宿舍樓主體接近完工。這個(gè)建成后深圳最大的高中，將在今年9月開學(xué)后迎來第一批1500名學(xué)生。

深圳二十六高中的建設(shè)用地是龍華區(qū)大浪賴屋山（橫朗）土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目（以下簡稱“橫朗項(xiàng)目”）的組成部分，學(xué)校建設(shè)用地面積10.14萬平方米，將建成一所全日制寄宿制高中學(xué)校，預(yù)計(jì)全部建成后可容納4500名學(xué)生。

近年來，土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目逐步在深圳舊改中占據(jù)重要位置，不僅解決了土地歷史遺留問題，以及教育、醫(yī)療、交通、電力、市政等公共建設(shè)配套用地難題，也兼顧了社區(qū)、原始權(quán)益人、市場參與主體的利益。

1992年被列為經(jīng)濟(jì)特區(qū)后，深圳舊改經(jīng)歷了從統(tǒng)征、統(tǒng)轉(zhuǎn)到城市更新和土地整備，再到利益統(tǒng)籌這樣一個(gè)不斷演進(jìn)過程。

不過，在超大特大城市城中村改造政策出臺、房地產(chǎn)市場下行及民營房企流動性風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景下，深圳舊改模式或?qū)⒃俅握{(diào)整。

以往城市更新和利益統(tǒng)籌項(xiàng)目中，市場參與主體既有國央企，也有民企，一般全流程參與。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)多方了解，深圳有意向?qū)εf改模式做進(jìn)一步調(diào)整，一種可能的方向是，在實(shí)施環(huán)節(jié)將前期和后期分開，但還沒有最終確定下來。

深圳本土一位從事城市更新的人士表示，由于民企普遍面臨著較大的流動性壓力，舊改項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長，前期墊付資金規(guī)模較大，“即便是不出新政策，民企參與度也會降低”。

新變化

深圳二十六高中項(xiàng)目由南北兩個(gè)地塊組成，北側(cè)地塊為教學(xué)樓，南側(cè)地塊為宿舍樓，大部分土地原為工業(yè)廠房，已經(jīng)完成拆遷，只有北地塊的西側(cè)一部分占用白云山新村部分房屋的土地。

作為橫朗項(xiàng)目的一部分，目前白云山新村已經(jīng)進(jìn)行第一批權(quán)利人公示，部分房屋完成征收和拆遷，但還有相當(dāng)部分在洽談中，其中涉及二十六高中項(xiàng)目的，還有3棟房屋征收沒有完成。

眼看著距離開學(xué)不到一個(gè)月，二十六高中項(xiàng)目建設(shè)也接近完工，但由于項(xiàng)目用地部分沒有完成征收，也為開學(xué)帶來不確定性。根據(jù)土地整備規(guī)定，只要拿到全部征收相關(guān)協(xié)議，才能辦理國有土地使用證等文件材料。

對于為何沒有完成項(xiàng)目用地征收和拆遷，各方給出的答案不一。

一位白云山新村房屋權(quán)利人稱，2022年下半年，橫朗項(xiàng)目備用地合作主體卓越城市更新集團(tuán)曾找他談過征收事宜，“價(jià)格都談好了，但最后說集團(tuán)總部沒有批準(zhǔn)”。

今年以來，大浪街道辦和橫朗社區(qū)的工作人員取代卓越城市更新集團(tuán)，開始與房屋權(quán)利人商談房屋征收事宜，“找了幾次，但一直沒有談具體補(bǔ)償，只是讓理解他們的難處，支持地區(qū)發(fā)展”。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)嘗試聯(lián)系卓越城市更新集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人，但對方?jīng)]有給予回復(fù)。一位接近卓越的人士表示，二十六高中項(xiàng)目土地整備主體是政府，卓越只是代政府與房屋權(quán)利人談，所以不存在“因?yàn)樽吭讲桓堆a(bǔ)償款導(dǎo)致征收受阻”的情況。

對于二十六高中項(xiàng)目相關(guān)情況，龍華區(qū)宣傳部回復(fù)稱：本項(xiàng)目兩期建設(shè)內(nèi)容設(shè)置獨(dú)立分區(qū)，項(xiàng)目前期手續(xù)（包括消防、人防、工程規(guī)劃許可等）均已審核通過；同時(shí)稱，已經(jīng)完成區(qū)域內(nèi)大部分廠房私宅征收拆遷。

大浪土地整備中心表示，目前還在與房屋權(quán)利人談判中。

另一位接近卓越的人士介紹，市場化主體參與城市更新或利益統(tǒng)籌項(xiàng)目，因?yàn)檎恋卣麄滟Y金普遍不足，前期需要企業(yè)進(jìn)行墊付，最終通過留用土地合作開發(fā)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，“留用土地已經(jīng)具備開發(fā)條件了，但一直沒有公布合作開發(fā)主體”。

留用地指的是，在土地整備或利用統(tǒng)籌項(xiàng)目，留給社區(qū)股份合作公司及原始權(quán)利人用于回遷、發(fā)展等方面的土地。可以由股份合作公司獨(dú)立開發(fā)，也可以引入第三方合作開發(fā)。

該人士表示，土地征收停滯，主要有三方面原因：第一，房屋權(quán)利人索要補(bǔ)償款遠(yuǎn)超市場價(jià)；第二，卓越很早介入項(xiàng)目，但政府至今沒有確定卓越為項(xiàng)目留用地的合作方；第三，房地產(chǎn)行業(yè)資金普遍不寬裕，在不確定情況下，卓越不愿繼續(xù)投入。

該人士進(jìn)一步表示，市場一直流傳，對沒有確定開發(fā)主體的城市更新單元或利益統(tǒng)籌項(xiàng)目留用地，深圳有意交由地方國企或央企合作，“因?yàn)樯婕盎剡w房，擔(dān)心民企資金出問題，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾情況”。

龍華區(qū)城市更新和土地整備局人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，8月初，深圳就超大特大城市城中村改造召開城市更新和土地整備市區(qū)聯(lián)席會議，“剛剛開始研究，具體怎么調(diào)整政策，還沒有最終確定下來”。

據(jù)其介紹，目前全國都在學(xué)習(xí)上海城中村改造經(jīng)驗(yàn)，深圳也不例外，聯(lián)席會議上也介紹了相關(guān)情況。但他認(rèn)為，深圳不同于其他城市，即便調(diào)整也是在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上適度調(diào)整，“不太可能完全復(fù)制上海經(jīng)驗(yàn)”。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)通過多個(gè)渠道獲悉，未來深圳舊改的調(diào)整方向可能在環(huán)節(jié)流程和實(shí)施主體方面，即一二級土地開發(fā)分離。

上述本土城市更新人士表示，一二級分離，一方面可以確保一級開發(fā)順利進(jìn)行，不會受行業(yè)和市場波動影響；另一方面政府對土地掌控力提升。“二級參與實(shí)際上就是通過招拍掛參與了，參與企業(yè)的土地成本會增加”。

利益統(tǒng)籌

8月15日，深圳市公共資源交易中心終止了A839-0292號地塊的交易。該地塊位于二十六高中北側(cè)，性質(zhì)為二類住宅用地，建筑面積15.94萬平方米，起始價(jià)25.79億元，最高限價(jià)29.65億元，掛牌截止日期為8月18日。

A839-0292號地塊原為橫朗土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目的發(fā)展備用地，方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)用地。今年6月連同另一幅發(fā)展備用地的規(guī)劃調(diào)整為二類住宅用地，并于7月20日在深圳市公共資源交易中心掛牌。

深圳市規(guī)劃和自然資源局龍華管理局表示，A839-0292號地塊還需要結(jié)合周邊配套，進(jìn)一步優(yōu)化地塊的指標(biāo)和方案，所以終止了交易。對于未來是否會重新入市、什么時(shí)候入市，目前還沒有確定。

利益統(tǒng)籌項(xiàng)目為深圳的一種舊改模式，2015年推出試點(diǎn)；2018年深圳市規(guī)劃和自然資源局正式將利益統(tǒng)籌項(xiàng)目確定下來；2019年，龍華區(qū)出臺了深圳首個(gè)土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目計(jì)劃申報(bào)指引。

橫朗項(xiàng)目從2012年啟動，進(jìn)展一直較為緩慢。2019年9月，龍華區(qū)大浪賴屋山（橫朗）土地整備利益統(tǒng)籌試點(diǎn)項(xiàng)目草案被龍華區(qū)政府批復(fù)，2020年6月，深圳市規(guī)劃委員會法定圖則委員會批準(zhǔn)了橫朗項(xiàng)目規(guī)劃。

土地整備范圍包括44萬平方米舊廠房，以及白云山新村8萬平方米的舊村。截至目前，舊廠房的征收已經(jīng)全部完成，白云山新村一部分舊村完成征收，還有一部分房屋征收工作在進(jìn)行中。

根據(jù)利益統(tǒng)籌項(xiàng)目指引，實(shí)施主體可以是社區(qū)和街道，也可以是社區(qū)與市場主體合作進(jìn)行。政府會配備一定的土地整備資金，土地整備資金不足的情況下，一般由留用地引入市場主體進(jìn)行墊付。

據(jù)大浪土地整備中心介紹，卓越城市更新集團(tuán)介入橫朗項(xiàng)目，是股份公司與卓越城市更新集團(tuán)之間就留用地的合作。

利益統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施前，通過規(guī)劃確定土地使用性質(zhì)、移交政府比例、留用地比例等相關(guān)指標(biāo)。留用地一般占總建設(shè)用地面積20%左右，如果留用地有工業(yè)用地，留用地比例不超過55%；移交給政府土地不低于45%。

橫朗項(xiàng)目中，留用土地包括一幅15796平方米的商業(yè)用地，及5幅共計(jì)10.9萬平方米的住宅用地。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)現(xiàn)場了解，項(xiàng)目留用地位于二十六高中項(xiàng)目東側(cè)，工地大門寫著“國有土地、禁止進(jìn)入”字樣，幾名工人正在鋪設(shè)電纜。大門內(nèi)，數(shù)臺挖掘機(jī)正在平整土地，不時(shí)有卡車將建筑材料運(yùn)入場中。

橫朗項(xiàng)目移交給政府的土地中，除了三幅共計(jì)12.3萬平方米的教育用地，還有兩幅共計(jì)5.7萬平方米的二類住宅用地。

利益統(tǒng)籌項(xiàng)目作為一種新型舊改手段，第一，可以解決歷史遺留問題。比如，白云山新村有部分房屋至今權(quán)利證明仍是原來的集體土地建設(shè)手續(xù)，沒有轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍Ｍㄟ^這一次土地整備，可以全部轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地。

第二，解決了公建項(xiàng)目用地難題。由于公建項(xiàng)目補(bǔ)償相對較低，征收拆遷難度較大，利益統(tǒng)籌項(xiàng)目對一個(gè)片區(qū)集中整備，可以很好地解決這一難題。

“十四五”期間，深圳計(jì)劃通過城市更新和土地整備新建130所基礎(chǔ)教育設(shè)施，新增學(xué)位21.3萬個(gè)；新、改、擴(kuò)建高中不少于15所，提供2萬個(gè)學(xué)位；保障不少于8所醫(yī)院的新、改、擴(kuò)建用地，新增床位1300個(gè)；新增養(yǎng)老院床位2000個(gè)。

此外，深圳還計(jì)劃新增3000萬平方米的商品住宅及700萬平方米保障房；保留提升100平方公里工業(yè)區(qū)，連片改造45平方公里工業(yè)區(qū)，以及保障一大批重大交通等公共配套項(xiàng)目的用地。

深圳舊改30年

從1992年劃為經(jīng)濟(jì)特區(qū)后，深圳舊改經(jīng)歷了多輪演進(jìn)。

第一階段是特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征。1992年深圳發(fā)布《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》，將全市經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村進(jìn)行城市化，全部集體土地一次性征收轉(zhuǎn)化為國有土地，俗稱“統(tǒng)征”。

通過統(tǒng)征，深圳釋放出來大量國有建設(shè)用地，為保證經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)提供了土地資源，也為深圳崛起打下了基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特區(qū)內(nèi)的土地已經(jīng)無法滿足深圳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，深圳舊改進(jìn)入第二階段。

第二階段是統(tǒng)轉(zhuǎn)。2003年10月，深圳市委、市政府發(fā)文，將特區(qū)外的寶安、龍崗兩個(gè)區(qū)的所有集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。由此，深圳成為全國首個(gè)100%城市化的城市，進(jìn)一步釋放了巨大的發(fā)展空間。

在統(tǒng)征、統(tǒng)轉(zhuǎn)過程中，也產(chǎn)生了一系列歷史遺留問題，其中最突出的是，很多集體土地名義上轉(zhuǎn)化為國有土地，但并沒有履行相關(guān)的征轉(zhuǎn)補(bǔ)償手續(xù)，也沒有辦理國有土地權(quán)證。

據(jù)上述本土城市更新人士介紹，因?yàn)檎鬓D(zhuǎn)過程中，需要補(bǔ)繳相應(yīng)的費(fèi)用，轉(zhuǎn)為國有土地后，也會產(chǎn)生相關(guān)稅費(fèi)，所以，很多個(gè)人或企業(yè)主并沒有辦理集體土地轉(zhuǎn)國有土地相關(guān)手續(xù)，“現(xiàn)在很多人手里還是集體用地的手續(xù)，但不影響使用和權(quán)屬”。

正是這一歷史遺留問題，導(dǎo)致土地使用效率普遍不高。隨著經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，對原有土地再開發(fā)成為必然，由此，深圳舊改進(jìn)入第三階段。

第三階段是土地整備與城市更新。2011年，深圳市政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見》，采用收回使用權(quán)、房屋征收、土地收購及征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題等方式，對原有零散土地進(jìn)行綜合整備，并進(jìn)行政府收儲。

城市更新與土地整備各行其道。

城市更新實(shí)施主體為企業(yè)，以城市建成區(qū)為對象，側(cè)重城市功能和居住環(huán)境的改善，城市更新對象可以獲得較為可觀的補(bǔ)償以及良好的收益。

而土地整備實(shí)施主體為政府、功能側(cè)重公共利益和城市整體利益，安置補(bǔ)償?shù)陀陬A(yù)期，留用地相對較少，所以進(jìn)展較為緩慢。

城市更新快、土地整備慢，導(dǎo)致深圳公共設(shè)施配套與實(shí)際需求不匹配，而且這一差距隨著時(shí)間推移而拉大。這也是近年深圳教育、醫(yī)療、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)短板的主要原因之一。

如何解決城市更新與土地整備之間形成鴻溝，顯得格外緊迫，深圳舊改也由此進(jìn)入第四階段。

第四階段是利益統(tǒng)籌。2015年，深圳開始試點(diǎn)土地整備利益統(tǒng)籌，這一模式可以視為原有土地整備的升級版，也可以看成是城市更新與土地整備的整合，與原有城市更新和土地整備可以靈活切換。

2016年，深圳在龍崗、龍華新區(qū)和大鵬新區(qū)累計(jì)推出超過40個(gè)利益統(tǒng)籌項(xiàng)目。2018年8月，深圳正式開始實(shí)施為期5年的利益統(tǒng)籌。2023年8月到期后，再一次進(jìn)行了延期。

利益統(tǒng)籌項(xiàng)目留用土地比例較大，吸引了社會資本的積極參與，一定程度加快土地整備的進(jìn)程，可以短時(shí)間內(nèi)釋放大量公共設(shè)施建設(shè)用地。以橫朗項(xiàng)目為例，2012年開始啟動，但直到2019年列為利益統(tǒng)籌項(xiàng)目后，才有了實(shí)質(zhì)性快速進(jìn)展。

但隨著房地產(chǎn)形勢變化，大量民營房企陷入流動性風(fēng)險(xiǎn)中，即便是國企和央企的資金也并不寬裕。無論是城市更新還是利益統(tǒng)籌項(xiàng)目，一旦市場參與主體資金出現(xiàn)緊張，勢必導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目陷入停滯。

城市更新項(xiàng)目涉及回遷戶和業(yè)主，利益統(tǒng)籌項(xiàng)目還涉及到公建項(xiàng)目的落地和投入使用，如二十六高中由于征收進(jìn)展緩慢，無法取得必需的手續(xù)，未來驗(yàn)收將面臨一定障礙，能否在開學(xué)時(shí)投入使用還是未知數(shù)。