經濟觀察網 記者 鄒永勤 7月9日，《私募投資基金監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）正式對外公布，自2023年9月1日起施行。司法部、證監(jiān)會負責人就《條例》回答記者問時表示，“《條例》的發(fā)布既是健全私募基金監(jiān)管基礎性法規(guī)制度的標志，也是促進行業(yè)高質量發(fā)展進入新階段的標志，對行業(yè)具有里程碑意義。”

至此，醞釀達十年之久的私募基金行業(yè)首部行政法規(guī)終于正式面世。

為何“十年磨劍”？

《條例》共七章六十二條，由五方面內容構成：一是明確適用范圍，將契約型、公司型、合伙型等不同組織形式的私募投資基金均納入適用范圍；二是明確私募基金管理人和托管人的義務要求；三是規(guī)范資金募集和投資運作；四是對創(chuàng)業(yè)投資基金作出特別規(guī)定（記者注：私募基金根據(jù)投資標的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權投資基金，而創(chuàng)業(yè)投資基金屬于私募股權投資基金的一個分支）；五是強化監(jiān)督管理和法律責任。

“《條例》作為私募投資基金行業(yè)的首部行政法規(guī)，反映了國家對私募行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展和風險防控的定位和頂層設計，從草案到《條例》的出臺歷時十年，行業(yè)早已翹首以盼”，知名私募機構時代伯樂的風控合規(guī)總監(jiān)丁利鵬在接受經濟觀察網記者采訪時稱。

公開信息顯示，《條例》的出臺，最早可追溯至十年前。在2013年6月1日起施行的《中華人民共和國證券投資基金法》中，雖然單設第十章“非公開募集基金”章節(jié)將私募證券基金納入監(jiān)管，卻未將私募股權創(chuàng)投基金納入適用范圍。2013年6月中央編辦發(fā)文明確私募股權創(chuàng)投基金由中國證監(jiān)會監(jiān)管后，為進一步明確監(jiān)管要求，解決私募股權創(chuàng)投基金上位法缺失的問題，證監(jiān)會同年提請國務院啟動制定《條例》，并于2014年以部門規(guī)章形式出臺了《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）。

其時，市場均以為《條例》會很快出臺，但實際上這一等卻是十年之久，直到2023年6月份才在國務院常務會議上獲得審議通過，7月9日正式頒布，并將于9月1日起施行，歷經“十年懷胎”終于“出生”。

對于私募基金行業(yè)首部行政法規(guī)歷經十年之久才終于正式面世，北京植德律師事務所合伙人鄒野在7月11日接受經濟觀察網記者采訪時表示，2013年-2014年的狀況是，私募證券基金剛納入《基金法》不久，由陽光私募（即私募基金管理人給信托計劃、券商資管產品等做投顧）轉為真正受托管理的管理人時間亦尚不久，另外中央編辦剛將私募股權基金的監(jiān)管權從發(fā)改委劃轉至證監(jiān)會，因此無論對于私募證券基金還是私募股權基金，出臺《條例》的條件都不成熟，即便證監(jiān)會發(fā)布的部門規(guī)章，也只稱之為“暫行辦法”。

“其后，私募證券基金由于有《基金法》這個上位法作為定海神針，加上證監(jiān)會對于證券投資的監(jiān)管已經輕車熟路，因此即便關于私募證券基金的監(jiān)管有尚待完善之處，但出臺《條例》倒也沒有特別大的緊迫性”，鄒野進一步表示，至于私募股權基金，以常見的5+2的投資期（5年的投資期加2年的退出期）為例，10年的時間剛好是最早的幾批私募基金基本完成了從基金管理人登記、基金募集與設立、投資、投后管理到順利退出或不順利退出（經由訴訟、被投企業(yè)重組等各種路徑實現(xiàn)退出）或仍不能退出的一個完整運作周期，讓立法者對于私募股權基金的種種問題有了更清晰、具象的認知，從而也能更有針對性地制定法規(guī)。

“因此，十年磨一劍，我認為是一種成熟的做法。”鄒野稱。

告別“野蠻生長”

這十年間，我國私募基金行業(yè)走出了驚人的發(fā)展速度。通聯(lián)數(shù)據(jù)Datayes！的統(tǒng)計顯示，2014年12月份，我國私募基金的管理規(guī)模合計僅為1.49萬億元，私募基金管理人4955家；而到了2023年5月份，其管理規(guī)模已經增長至21萬億元左右，登記的私募基金管理人22270家。與其高速增長相伴的，則是私募基金行業(yè)出現(xiàn)了大量涉嫌違法違規(guī)的案例，這些案例涉及的主要違法違規(guī)類型表現(xiàn)為公開宣傳、虛假宣傳、保本保收益、向非合格投資者募集資金、非法集資、非法吸收公眾存款等。

“這是私募基金行業(yè)野蠻生長的黃金十年，隨著《條例》實施，也宣告了這個時代的結束，代之而來的將是高質量規(guī)范式發(fā)展的主旋律，從大到強，這是行業(yè)發(fā)展成熟的必然。”在深圳市南山區(qū)前海深港青年夢工場的辦公室內，一家私募基金公司的實控人射先生這樣對記者說。

他認為，在野蠻生長時期，行業(yè)側重追求數(shù)量上的發(fā)展，所以政策寬松、小型私募基金林立，這難免容易滋生違法違規(guī)案例；而隨著《條例》的實施，無論是準入門檻抑或上位法，都將有利于頭部私募的競爭優(yōu)勢而加大小型私募的生存成本，結果必然是優(yōu)勝劣汰。

“其實近年來已經有這樣的苗頭，比如從2021年到現(xiàn)在，整個私募的管理規(guī)模是增長的，但管理人家數(shù)卻從24610家減少至22270家。”射先生說。

他進一步表示，從野蠻增長轉入高質量發(fā)展，這是好事，說明私募基金更能夠在服務實體經濟、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、提高直接融資比重以及服務居民財富管理等方面發(fā)揮越來越重要的積極作用；“但對于我們小型私募基金而言，影響確實是十分大的，但幸好《條例》9月份才實施，給了大家1個多月的過渡期。現(xiàn)在身邊的同行朋友都在研究商量如何適應即將到來的新階段”。

在前知名證券分析師、現(xiàn)為獨立投資者的金光看來，《條例》的發(fā)布確實是私募基金行業(yè)告別野蠻生長的里程碑事件；“雖然它與此前發(fā)布的‘暫行辦法’內容上相差不大，但作為上位法、法律文件，它可以讓私募的發(fā)行、發(fā)展以及監(jiān)管更有法可依”。

金光向記者介紹稱，全面注冊制后，證券市場已經呈現(xiàn)“去散戶化”的趨勢，投資專業(yè)化的要求在提高，而且行情的極端化現(xiàn)象（結構化行情）也可能會長久化。

“A股也將如海外市場一樣出現(xiàn)越來越多的退市股，這樣一來，更需要專業(yè)的知識及技能。最近，公募降費、《條例》出臺，管理層意圖就是大力發(fā)展基金，公募、私募并舉，散戶及大戶、機構（私募基金門檻只適宜機構及大戶）可以各取所需。根據(jù)資金的流向，最近幾個月個人投資者通過基金，尤其是通過ETF投資二級市場的行為在明顯增多。”金光說。

“我們認為在《條例》出臺后，私募基金行業(yè)將會實現(xiàn)更好的‘新陳代謝’，未來基金管理人將會出現(xiàn)更明顯的兩級分化，優(yōu)化行業(yè)結構，提高管理人質量和準入門檻，利好更多堅持長期投資主義的基金管理人，實現(xiàn)良幣驅逐劣幣”，丁利鵬亦如是說。

“頂層設計”的意義

“在我看來，《條例》最大的意義是為私募基金監(jiān)管做了頂層制度設計。”鄒野向記者表示，首先在《基金法》僅適用于公募基金和私募證券基金的情況下，《條例》從行政法規(guī)的層面確立私募股權基金的法律地位；其次，《條例》從行政法規(guī)的層面確立了證監(jiān)會對私募股權基金的監(jiān)管職權，而此前證監(jiān)會監(jiān)管私募股權基金的依據(jù)主要是中央編辦的授權；再次，《條例》將證監(jiān)會、基金業(yè)協(xié)會的部分監(jiān)管規(guī)則、自律規(guī)則也納入其中。

鄒野提醒記者，需要特別注意的是，即便是跟現(xiàn)行規(guī)則保持一樣或類似的規(guī)定，相關規(guī)則從證監(jiān)會的部門規(guī)章、規(guī)范性文件或基金業(yè)協(xié)會的自律規(guī)則上升到國務院的行政法規(guī)以后，意義重大；“舉例而言，《基金法》就公募基金和私募證券基金的財產獨立性做了明確的規(guī)定，而對于私募股權基金，僅證監(jiān)會的部門規(guī)章、規(guī)范性文件有一些類似的表述（例如，‘暫行辦法’從管理人的角度要求管理人不能將基金財產混同于自有資金），但真遇到相關破產案件時，‘暫行辦法’作為部門規(guī)章，對抗《破產法》等法律法規(guī)顯然力度不夠，《條例》彌補了這一不足之處。這些都是頂層制度設計的意義所在，有利于保障私募基金行業(yè)的安全、平穩(wěn)發(fā)展”。

因此，鄒野認為，伴隨著《條例》的發(fā)布，未來的私募基金監(jiān)管將會是“嚴進嚴管”、“進退有序”的格局。

“比如在準入門檻方面，《條例》一方面明確規(guī)定了不得成為私募基金管理人或者作為私募基金管理人控股股東、實際控制人或董監(jiān)高的情形，另一方面授權國務院制定某些方面的具體準入門檻。因此，在得到行政法規(guī)的強力授權之后，證監(jiān)會可以更好地從行業(yè)發(fā)展大局的出發(fā)點考慮，設計恰當?shù)臏嗜腴T檻，以維護私募基金行業(yè)的健康成長”。

鄒野進一步表示，在上位法方面，雖然在資產管理業(yè)務領域，大家一直都在講信義義務，但是管理人到底有多少、多重的義務，終究還是得看法規(guī)的規(guī)定和合同的約定。與證監(jiān)會此前制定的《暫行辦法》不同的是，《條例》明確將《信托法》列為上位法之一。信托法律關系下的受托人義務是清晰、明確的，且受托人的信義義務標準很高。以《信托法》第37條的規(guī)定為例，一方面規(guī)定“受托人因處理信托事務所支出的費用、對第三人所負債務，以信托財產承擔。受托人以其固有財產先行支付的，對信托財產享有優(yōu)先受償?shù)臋嗬?rdquo;，另一方面也規(guī)定“受托人違背管理職責或者處理信托事務不當對第三人所負債務或者自己所受到的損失，以其固有財產承擔。”

記者亦注意到，司法部、證監(jiān)會負責人就《條例》回答記者問時亦強調，《條例》的出臺有利于進一步完善私募基金法規(guī)體系，促進私募基金行業(yè)健康發(fā)展。

向創(chuàng)投基金“傾斜”

一般而言，私募基金根據(jù)投資標的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權投資基金（含創(chuàng)業(yè)投資基金）。此次《條例》不但在總則中明確對創(chuàng)業(yè)投資基金實施分類監(jiān)管，并為創(chuàng)業(yè)投資基金設置專章。司法部、證監(jiān)會負責人亦明確表示，下一步，相關部門將進一步研究出臺支持創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策舉措。

對此，鄒野認為，《條例》在總則部分明確提及“國家鼓勵私募基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，發(fā)揮服務實體經濟、促進科技創(chuàng)新等功能作用”，同時專門針對創(chuàng)投基金設置一個專章，詳細規(guī)定了創(chuàng)投基金的定義、創(chuàng)投基金政策扶持及相關職責部門、創(chuàng)投基金差異化管理等事項，鼓勵“投早投小投科技”。證監(jiān)會、發(fā)改委等部門后續(xù)如何落實《條例》提及的差異化監(jiān)管和支持政策，值得期待。

而丁利鵬亦向記者表示，《條例》對創(chuàng)業(yè)投資基金實施差異化監(jiān)管和自律管理，對創(chuàng)業(yè)投資基金的發(fā)展是重大利好，同時也為堅守價值投資和長期主義的私募基金管理人注入信心和力量，鼓勵私募基金“投早投小投科技”，以促進科技自立自強、產業(yè)創(chuàng)新升級。

他進一步表示，《條例》反映了國家對創(chuàng)業(yè)投資基金的重點支持，鼓勵私募基金投資成長性、創(chuàng)新性創(chuàng)業(yè)企業(yè)，引導長期資金投資于創(chuàng)業(yè)投資基金，其中亦明文規(guī)定國務院發(fā)展改革部門負責組織擬定促進創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的政策措施。

“作為創(chuàng)投機構，在實現(xiàn)差異化監(jiān)督管理和差異化自律管理外，我們還期望能在稅收減免、補貼獎勵、退出機制、二級市場減持等方面有具體的‘加肥料’政策，同時引導政府資金、保險資金、社保基金、產業(yè)資本、家族財富等‘長錢’進入創(chuàng)投產業(yè)，如靈活創(chuàng)新政府產業(yè)基金考核方式和讓利機制，豐富創(chuàng)業(yè)投資基金的資金來源等。” 丁利鵬說。