經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 宋笛 從2022年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，到2023年兩會(huì)部長(zhǎng)通道、政府工作報(bào)告以及多個(gè)東部省份針對(duì)紡織等傳統(tǒng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的文件中，“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”一詞正頻繁出現(xiàn)在近期的政策軌跡中。

直至5月5日，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議中提出“堅(jiān)持推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不能當(dāng)成低端產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)單退出”，以極其明確的表述為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“正了名”。

會(huì)議表述有的放矢。盡管在中央層面的文件中，并未有過對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的傾向性描述，但在過去十余年時(shí)間中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在一些地方實(shí)踐中往往面臨著限制性政策，一些地方在執(zhí)行中將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等同于落后產(chǎn)能、低端產(chǎn)業(yè)，從而采取了一關(guān)了之的措施。

其中的理解偏差至少包括兩個(gè)方面：一個(gè)是割裂了先進(jìn)和傳統(tǒng)的關(guān)系，忽視了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不僅是新動(dòng)能培育的重要來(lái)源，同時(shí)也是中國(guó)工業(yè)的主體，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、解決就業(yè)有重要作用；二是沒有理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，用行政化手段出清傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，試圖以此完成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議的表述，無(wú)疑是對(duì)上述片面理解和片面實(shí)踐的一次糾偏。

偏離

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的高層政策表述最早出現(xiàn)于1995年頒布的“九五”規(guī)劃綱要，其中提出“應(yīng)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”，此外對(duì)輕紡、機(jī)械、電子、石油化工、汽車和建筑等產(chǎn)業(yè)也提出諸如“加快產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整”“提高技術(shù)起點(diǎn)”等要求。

這份規(guī)劃綱要的背景是，經(jīng)過改革開放的持續(xù)推進(jìn)，多種工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了快速的增長(zhǎng)，告別了基本工業(yè)品的短缺，而且很快就迎來(lái)了此后不斷困擾中國(guó)工業(yè)界數(shù)年的問題——產(chǎn)能過剩。

1997年亞洲金融危機(jī)后，需求市場(chǎng)的改變讓多種工業(yè)品出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的狀態(tài)，特別是在紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。從1997年，紡織行業(yè)迎來(lái)了一次政策推動(dòng)下的去產(chǎn)能。應(yīng)該說(shuō)，彼時(shí)利用行政手段推動(dòng)去產(chǎn)能有其特殊的原因，因?yàn)榧徔椥袠I(yè)聚集著大量國(guó)企，紡織行業(yè)的去產(chǎn)能也被作為當(dāng)時(shí)新一輪國(guó)企改革的突破口。

盡管只持續(xù)了短短幾年，但紡織行業(yè)的這一輪去產(chǎn)能也成為日后中國(guó)數(shù)次去產(chǎn)能的預(yù)演，而在具體實(shí)踐中，這種行政手段對(duì)過剩產(chǎn)能的出清，在部分地方的實(shí)踐中，也成了對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的“誤傷”。

也是在這一階段，陸續(xù)出臺(tái)了《當(dāng)前國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》（1997）、《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》（第一批），產(chǎn)業(yè)開始有了先進(jìn)和落后之分。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，部分東部省份開始借機(jī)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，以期實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而轉(zhuǎn)移的對(duì)象基本以低附加值的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，這些產(chǎn)業(yè)集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也被稱為“騰籠換鳥”。

部分東部省份產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移釋放了土地指標(biāo)、減少了能源消耗和污染物排放，也是東部人力成本上漲下的一種市場(chǎng)規(guī)律，但在具體執(zhí)行中，真正轉(zhuǎn)移和升級(jí)的企業(yè)只有一部分，還有大量的企業(yè)最終以關(guān)停的方式退出了市場(chǎng)。

比如佛山2008年到2012年，陶瓷、水泥、漂染等行業(yè)超過1200家企業(yè)被淘汰；同期，廣州市通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、淘汰落后產(chǎn)能和關(guān)停等形式，共“騰籠”各類企業(yè)6119家；從2013年至2014年上半年，浙江全省累計(jì)淘汰整治各類低端落后企業(yè)、作坊5.61萬(wàn)家，涉及從業(yè)人員86.32萬(wàn)人，其中關(guān)停淘汰2.72萬(wàn)家、原地整治提升2.64萬(wàn)家、搬遷入園2435家。

盡管“騰籠換鳥”是以所謂低端落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能為主，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)因?yàn)榫奂^多的落后產(chǎn)能也未能避免被波及。

2013年《南方日?qǐng)?bào)》的一篇評(píng)論中提到“……于是各地充斥著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)‘拋棄論’‘無(wú)用論’，熱衷于引進(jìn)大企業(yè)大項(xiàng)目，全力扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，冷落傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，甚至擠壓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，倒逼其轉(zhuǎn)出退出。”《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2014年的一篇評(píng)論中提及，“但要注意到，一些地方有把新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)立起來(lái)的傾向，存在‘新興產(chǎn)業(yè)就是先進(jìn)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)就是落后’的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以為有了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就可以忽視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，甚至在實(shí)踐中將打造‘經(jīng)濟(jì)升級(jí)版’等同于破‘舊’立‘新’，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨的困難和問題重視不夠，對(duì)其轉(zhuǎn)型升級(jí)的支持不夠。”

“騰籠換鳥”在此后政策表述中也進(jìn)一步延伸為“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”，其中一個(gè)核心的區(qū)別在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是應(yīng)該先破還是先立？“老鳥”該如何安置？又該以什么樣的方式推動(dòng)這種“騰換”？

“騰籠換鳥”實(shí)踐中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與落后產(chǎn)業(yè)的概念尚未理清，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)很快又與過剩產(chǎn)能模糊地融合在一起。

2016年，中國(guó)開啟了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，去產(chǎn)能是供給側(cè)改革中的一項(xiàng)重要舉措，這一輪去產(chǎn)能無(wú)論從涉及行業(yè)、去產(chǎn)能力度都遠(yuǎn)超此前中國(guó)數(shù)次政策推動(dòng)下的去產(chǎn)能周期，但在地方具體執(zhí)行中，這種產(chǎn)能清退伴隨著大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的關(guān)停。

此外，在地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中，開始偶見“傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)”等表述方式，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與低端產(chǎn)業(yè)、落后產(chǎn)能間的概念也在進(jìn)一步模糊；招商實(shí)踐中，傳統(tǒng)企業(yè)的優(yōu)先度也在不斷下降，諸如互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、芯片等新興產(chǎn)業(yè)成為地方優(yōu)先招商的標(biāo)的。

這種情況引起了高層的關(guān)注。2018年兩會(huì)期間，十二屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在記者會(huì)上表示近年來(lái)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已取得了諸多成效，但個(gè)別地方在推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題也值得關(guān)注。尹中卿表示，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些地方簡(jiǎn)單地把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)當(dāng)成落后產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，沒有落后產(chǎn)業(yè)，只有落后技術(shù)。所以，在制造業(yè)進(jìn)行動(dòng)能轉(zhuǎn)換時(shí)一定要注意處理好這個(gè)關(guān)系，在存量調(diào)整中催生增量，以做大增量來(lái)促進(jìn)存量調(diào)整，逐步化解過剩產(chǎn)能。

對(duì)于這種情況，尹中卿認(rèn)為，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時(shí)一定要采取更加精準(zhǔn)的財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、科技政策，一定要理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，該政府干的政府干，不該政府干的事情政府也不能伸手。

回歸

從2018年起，一些政策層人士就開始在不同場(chǎng)合喊話重視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，喊話對(duì)象為各地方政府。

2019年11月9日，十三屆全國(guó)政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民在第十屆財(cái)新峰會(huì)上指出，要堅(jiān)持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)并重，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)空間非常大，除煤炭外其他消費(fèi)峰值都未到來(lái)，各地不該一窩蜂發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，也不該一窩蜂退出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

“各地區(qū)不應(yīng)該一窩蜂地去發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，也不應(yīng)該一刀切地去關(guān)閉、退出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，不應(yīng)該一有污染、安全隱患就把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)都趕走了。有些地區(qū)需要騰籠換鳥，有些地區(qū)應(yīng)該筑巢引鳥。”楊偉民強(qiáng)調(diào)：“產(chǎn)業(yè)體系完整是中國(guó)的優(yōu)勢(shì)，地方不能夠打著國(guó)家政策的旗號(hào)盲目地關(guān)停，帶來(lái)個(gè)體好像是正確，但是全局出現(xiàn)了錯(cuò)誤（的情況）。”

同月18日，時(shí)任工信部部長(zhǎng)的苗圩在2019國(guó)家制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)專家論壇上表示，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值的80%，仍然是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的主體。改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，關(guān)系到推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的全局。像紡織、服裝、家電、食品等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，吸納的就業(yè)多，占出口比重高，也是穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)外貿(mào)的重要行業(yè)。同時(shí)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也是新動(dòng)能培育的重要來(lái)源，像新能源、汽車、新材料等很多戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)都來(lái)自傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在同一場(chǎng)論壇中，中國(guó)工程院原院長(zhǎng)、國(guó)家制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)主任周濟(jì)強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)制造業(yè)不等于產(chǎn)能過剩，也不等于低端產(chǎn)業(yè)，更不等于夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。

疫情期間，在經(jīng)濟(jì)面臨增長(zhǎng)壓力以及產(chǎn)業(yè)鏈面臨轉(zhuǎn)移壓力下，開始有更多企業(yè)家、學(xué)者甚至更廣泛的社會(huì)層面加入到這一問題的討論。

2020年曹德旺在接受《新京報(bào)》采訪時(shí)表示，拋出了“天下只有低端品位的人，沒有低端產(chǎn)業(yè)”的觀點(diǎn)，引出這個(gè)觀點(diǎn)的提問是“也有很多人認(rèn)為，遷往東南亞地區(qū)的產(chǎn)業(yè)是低端制造業(yè)，不必留住這些低端企業(yè)和低端產(chǎn)業(yè)。”

2021年三季度，在部分地區(qū)能源供應(yīng)出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，一些自媒體在討論中將這種能源供應(yīng)的波動(dòng)解讀為對(duì)低端產(chǎn)能的主動(dòng)排出，并認(rèn)為這是“一盤大棋”，央視網(wǎng)在《拉閘限電里沒那么多‘大棋’》一文中表示，“為了打金融戰(zhàn)而置中小企業(yè)生死于不顧，為了‘殺敵八百”而寧可“自損一千’，那不叫未雨綢繆，而是瞎折騰，也跟國(guó)家層面‘保市場(chǎng)主體’‘扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)’的初衷背道而馳”，對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)行了批駁。

2022年9月，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三重壓力，央行設(shè)立了一項(xiàng)2000億元以上設(shè)備更新改造專項(xiàng)再貸款政策，六大行在當(dāng)年10月份表態(tài)以更大力度支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)后。

2022年11月，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授路風(fēng)接受了《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》專訪。路風(fēng)察覺到的一個(gè)顯著變化是，設(shè)備更新改造貸款具有涵蓋全部產(chǎn)業(yè)的普惠性質(zhì)，不再只盯著一小撮高新技術(shù)工業(yè)和服務(wù)業(yè)，這與80年代的“技改”政策頗為近似，又與此前數(shù)年的一些經(jīng)濟(jì)政策表現(xiàn)出了差異。在此前數(shù)年的一些政策執(zhí)行中，鋼鐵、能源等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨著普遍壓力，圍繞這些產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模投資也逐漸放緩。

路風(fēng)認(rèn)為這是二十大后，國(guó)家支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針開始落實(shí)，同時(shí)也意味著國(guó)家重新重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在專訪中，路風(fēng)一次又一次強(qiáng)調(diào)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的價(jià)值：第一，從需求講，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的主要客戶依然是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的主要部分；第二從供給方面，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中多數(shù)環(huán)節(jié)，依然需要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品。

一個(gè)月后，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開，會(huì)議中三提“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”：“狠抓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)”“提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)分工中的地位和競(jìng)爭(zhēng)力”和“推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)”。

2023年3月的政府工作報(bào)告中，也提及“促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，著力補(bǔ)強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)”。

工信部部長(zhǎng)在2023年兩會(huì)部長(zhǎng)通道接受媒體采訪時(shí)表示，我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體量大，在制造業(yè)中占比超過80%。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的基底，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)直接關(guān)乎現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)全局……大的方向是聚焦高端化、智能化、綠色化，使我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)從中低端向中高端邁進(jìn)。

直至5月5日，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議中提出“堅(jiān)持推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不能當(dāng)成低端產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)單退出”。

在中央的數(shù)次表述后，從地方到相關(guān)部委，均開始布局或推出有關(guān)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策，5月17日國(guó)家發(fā)改委政策研究室副主任、新聞發(fā)言人孟瑋在新聞發(fā)布會(huì)中表示，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不等于低端產(chǎn)業(yè)、落后產(chǎn)業(yè)。我們將深入推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，推動(dòng)石化、汽車等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，鼓勵(lì)企業(yè)提高先進(jìn)產(chǎn)能比例，有效擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。

可以肯定的是，今年將會(huì)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策大年。