經(jīng)濟觀察報 記者 陳月芹 4月25日，自然資源部部長王廣華宣布，我國全面實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。歷經(jīng)十年，從分散到統(tǒng)一，從城市房屋到農(nóng)村宅基地，從不動產(chǎn)到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產(chǎn)物權的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度至此全面建立。

此處的“不動產(chǎn)”，包含城市里的房子、農(nóng)村宅基地上建的民房、集體土地上的建筑物，還包括田地、林地、草原、湖泊等承包經(jīng)營權以及海域使用權等，范圍覆蓋約960萬平方千米的陸地面積和約473萬平方千米的海域面積。

自然資源部據(jù)此創(chuàng)建的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，實現(xiàn)了國家、省、市、縣四級登記信息實時共享。

消息一出，引發(fā)熱議。有人說，這是開征房地產(chǎn)稅的前兆，尤其是會打擊房產(chǎn)投機者、囤房囤地群體；也有人認為，未來房地產(chǎn)調(diào)控從交易環(huán)節(jié)延伸到持有環(huán)節(jié)，對房地產(chǎn)市場影響巨大。當天A股和港股房地產(chǎn)板塊普跌。

全面不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，意味著什么？為什么需要舉多部門之力，花費十年建立一個國家級不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫？一位北方城市省級自然資源與規(guī)劃廳人士向經(jīng)濟觀察報解釋，如果僅理解為國家要征收房地產(chǎn)稅，是誤讀，且“格局小了”。全面不動產(chǎn)統(tǒng)一登記完成，意味著一個國家清晰知道自己領土范圍內(nèi)所有不動產(chǎn)的數(shù)量、面積、物權變動情況等，這是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。

這十年，完成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，只是第一步。“未來，這個龐大的不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫有什么用，取決于想怎么用”，一位東部城市規(guī)劃與自然資源系統(tǒng)人士說。

十年之功

前述省級自然資源與規(guī)劃廳人士向經(jīng)濟觀察報解釋，“我國全面實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記”這13個字，重心在“全面”和“統(tǒng)一”。

“全面”是指《不動產(chǎn)登記暫行條例》里規(guī)定的各類不動產(chǎn)都被納入統(tǒng)一登記，如集體土地所有權；房屋等建筑物所有權；森林和林木所有權；耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權；宅基地使用權；海域使用權等。

其次是“統(tǒng)一”，將分散在多個部門的不動產(chǎn)登記職責整合，統(tǒng)一由自然資源部承擔，實現(xiàn)登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。

早在2007年前后，中國土地估價師與土地登記代理人協(xié)會副會長岳曉武就頻頻呼吁，要對不動產(chǎn)進行統(tǒng)一登記。他解釋，由于歷史原因，過去與不動產(chǎn)有關的登記分散在不同部門，土地在國土部門，房屋在建設部門，林權在林業(yè)部門，草原和農(nóng)用土地的承包經(jīng)營在農(nóng)業(yè)部門，但實際上，不管是林、草、房還是承包權，都跟地有關，但往往一塊地上存在許多維度的權利主張。

到了2007年3月，物權法規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，但是進展比較慢。一直到2013年，國務院提出要在2014年6月底前出臺并實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，由國土資源部、住建部會同法制辦、稅務總局等部門負責。

2014年11月，國務院頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，2015年3月1日起正式施行，這份條例成為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的核心法律依據(jù)。

2016年再明確了《不動產(chǎn)權證書》、《不動產(chǎn)登記證明》由國土資源部統(tǒng)一監(jiān)制，頒發(fā)新證，停發(fā)舊證，這一年，不動產(chǎn)登記制度全面落地。

2018年6月，自然資源部宣布，全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺已實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。

一位接近自然資源部的人士透露，2023年4月，自然資源部宣布，我國全面實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，并不意味著目前中國全域內(nèi)的不動產(chǎn)都有了自己的產(chǎn)權登記編號，而是在業(yè)態(tài)上實現(xiàn)了全覆蓋，2022年有個重要節(jié)點——林地使用權和林地承包經(jīng)營權、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權等開始納入不動產(chǎn)登記，自然資源部真正實現(xiàn)了對全業(yè)態(tài)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

今年是原國土資源部接過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職權滿十年。2013年年底，國土資源部地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子，拉開了整合登記職責、建立統(tǒng)一機構的大幕。2014年5月，原國土資源部掛牌成立不動產(chǎn)登記局，時任地籍管理司司長王廣華兼任首任不動產(chǎn)登記局局長。

“非常難”

岳曉武指出，不同部門分散登記，首先是老百姓辦證成本高，房子要房管局辦證，土地要去國土局辦證，一件事得跑國土、建設、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門；其次是交易成本高，賣個房子，要查看對方的土地證、房屋登記證等等，且不同部門的登記、存儲成本也很高，不利于國家對不動產(chǎn)統(tǒng)一管理，也不利于產(chǎn)權保護和市場交易秩序。

一位南方城市省級自然資源與規(guī)劃廳人士主要負責不動產(chǎn)登記工作，他解釋，“盤家底”工程持續(xù)十余年，非常難，最大的難點是由于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記涉及到多個部門，包括房屋、土地、林業(yè)、海域等，這幾個部門原來的基礎登記資料、底圖、數(shù)據(jù)標準、分類、坐標系、數(shù)據(jù)類型甚至登記平臺都不一樣，都要重新開發(fā)，重新制定統(tǒng)一的規(guī)范。

說起各個部門登記數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)打架、重復整合問題，他有舉不完的實例：比如像林權登記，跟不動產(chǎn)登記的坐標系是完全不一樣的，很多都是沒有明確的界址點坐標，只是在圖上畫一下，載明林斑，期間容易牽涉到林地權屬重疊沖突的問題。

統(tǒng)一登記工作復雜且細致，還受限于此前的登記基礎工作扎實程度。“比如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的登記，基礎數(shù)據(jù)質(zhì)量薄弱，糾紛很多”，主要是歷史上存在多次劃轉重新分配導致的權屬爭議，超過20年訴訟時效，法院都無法受理，即使法院做出判決，當事人也可能不服，所以即便現(xiàn)在登記進了系統(tǒng)，也可能存在很多爭議。

此外，原先分管不同領域的部門間有部分權責還沒理清楚，這是部門與部門之間的溝通與較量。

該南方城市省級自然資源與規(guī)劃廳人士理了理這些年的工作時間線，2015年開展統(tǒng)一登記職責和機構整合，2016年推進不動產(chǎn)登記平臺建設，2017年做存量數(shù)據(jù)整合，2018年以來主要做規(guī)范化登記，便民利民。

4月25日，自然資源部自然資源確權登記局局長田文彪公開表示，目前國家、省、市、縣四級聯(lián)通的不動產(chǎn)登記信息平臺平穩(wěn)運行，不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫覆蓋全國、實時更新，包含超過15億條不動產(chǎn)登記信息。

目前全國有約3000個大廳、40000個登記窗口，累計頒發(fā)不動產(chǎn)權證書7.9億多本、不動產(chǎn)登記證明3.6億多份、電子證書證明3.3億多本。一般登記和抵押登記實現(xiàn)5個工作日內(nèi)辦結，較2015年壓縮83%。

房地產(chǎn)稅將來？

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記新聞一出，公眾普遍認為這和房地產(chǎn)稅征收有關。

中原地產(chǎn)首席分析師張大偉認為，這是房地產(chǎn)調(diào)控從之前的交易環(huán)節(jié)調(diào)控，轉變到存量環(huán)節(jié)調(diào)控的重要標志性事件。中指研究院市場研究總監(jiān)陳文靜也說，征收房地產(chǎn)稅的前置條件就包括全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國聯(lián)網(wǎng)，本次自然資源部指出我國全面實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，也意味著房地產(chǎn)稅征收的前提條件進一步完善。

東北證券房地產(chǎn)組首席分析師吳胤翔給行業(yè)內(nèi)一番熱議降了降溫。他認為，歷來每次相關新聞大家都會往征稅方面考慮，但很快就會證偽。實際上，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，每年都在說，每年都在做，是開征房地產(chǎn)稅的必要條件，也是非充分條件，只是漫長時間表中不甚重要的一環(huán)。“房地產(chǎn)稅是地方稅，全國聯(lián)不聯(lián)網(wǎng)沒那么重要。更多是通過不動產(chǎn)登記提供的不動產(chǎn)詳細信息為稅基評估提供數(shù)據(jù)支撐。”吳胤翔補充，開征房地產(chǎn)稅任重道遠，難度頗大，需要在行業(yè)進入非常穩(wěn)定的階段后才開始試點。

多位接受采訪的土地部門人士都表示，通過統(tǒng)一登記，政府能更好地掌握不動產(chǎn)的數(shù)量、價值、權屬等信息，從而為房地產(chǎn)稅的征收提供完整、準確的數(shù)據(jù)基礎。在不動產(chǎn)信息完全公開透明的情況下，稅務部門可以更加準確、高效地進行房地產(chǎn)稅的征收和管理。當然，前提是人大完成房地產(chǎn)稅立法等所有工作，明確要征收房地產(chǎn)稅后，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記能起到助力作用。

為了消除公眾的擔憂，早在2015年6月，國土資源部舉行的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記訪談中，時任不動產(chǎn)登記中心市場監(jiān)測處處長盧靜曾表態(tài)，實施統(tǒng)一登記不是以征收房地產(chǎn)稅為目的，它并非房地產(chǎn)稅開征的必要條件。

盧靜解釋，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是一項摸清家底、保護公有和私有財產(chǎn)、保護產(chǎn)權之間合法交易的制度。中國有960萬平方公里的陸地面積，城市建成區(qū)的面積只占0.5%，是各種不動產(chǎn)登記中的最小一塊，更不用說廣大的農(nóng)村土地，遠遠大于城市建成區(qū)的面積。

2022年3月，財政部官員曾公開表示，房地產(chǎn)稅改革試點依照全國人大常委會的授權進行，一些城市開展了調(diào)查摸底和初步研究，但綜合考慮各方面的情況，2022年內(nèi)不具備擴大房地產(chǎn)稅改革試點城市的條件。

疫情防控政策調(diào)整后，關于是否繼續(xù)推進房地產(chǎn)稅改革的問題又屢被討論。4月27日，經(jīng)濟學者任澤平發(fā)文稱，房地產(chǎn)稅肯定是大勢所趨，但考慮到當前經(jīng)濟復蘇初期，房地產(chǎn)市場還未走出困境，建議房地產(chǎn)稅試點應暫緩，服從全力拼經(jīng)濟的大局。待經(jīng)濟全面恢復之后，再探索試點開征房地產(chǎn)稅。

一位原國土資源部官員預判，近5年內(nèi)，房地產(chǎn)稅不會全面開征，但他個人私下也會建議親朋好友，在房產(chǎn)投資上要適度減倉，一個城市的房產(chǎn)不要太多，最好不要超過兩套。

不動產(chǎn)數(shù)據(jù)化

廣東住房政策研究中心首席研究員李宇嘉從物權法角度分析：開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，首要意義在于落實《物權法》，保障不動產(chǎn)交易安全，保護不動產(chǎn)權利人的合法財產(chǎn)權；其次，整合散亂在各職能部門之間的不動產(chǎn)碎片信息，摸清不動產(chǎn)“家底”，為政策制定和執(zhí)行提供基礎數(shù)據(jù)，提高政府治理效率和水平。

站在更高維度看，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是為現(xiàn)代國家公共財政提供基礎，也為未來稅制改革奠定基礎，李宇嘉認為，政府可以清晰地了解全國不動產(chǎn)數(shù)量明細、價值，有利于為公共產(chǎn)品供給提供科學的依據(jù)，如擁有不動產(chǎn)產(chǎn)權的居民越集中的區(qū)域，對公共產(chǎn)品的需求也就越多。

除了保護產(chǎn)權人的合法財產(chǎn)權、為未來稅制改革提供數(shù)據(jù)基礎，多位規(guī)自系統(tǒng)官員曾論證過不動產(chǎn)登記對房地產(chǎn)經(jīng)濟的影響。

福清市自然資源和規(guī)劃局自然資源和規(guī)劃發(fā)展中心負責人俞云欽在其論文中表示，完善不動產(chǎn)登記制度，可以保障人民關于不動產(chǎn)的合法權益，也能作為征收稅收的證據(jù)，還有助于發(fā)揮不動產(chǎn)登記在調(diào)和房地產(chǎn)供求關系中的作用。

例如，依靠不動產(chǎn)登記平臺確立審查制度，加大了對部分“炒房”人員的審核力度，降低投資者大量購置房產(chǎn)的現(xiàn)象，使整個房地產(chǎn)市場能夠保持在較為平衡的供求關系中。

山西省孝義市自然資源局李瑞玲則在論文中提到不動產(chǎn)登記制度對房地產(chǎn)金融資源配置的影響：不動產(chǎn)登記能夠全方位地展現(xiàn)不動產(chǎn)的權屬、歷史交易、不動產(chǎn)權期限等信息，這些信息能快速被商業(yè)銀行等金融機構獲取，使其合理地為不動產(chǎn)權利人提供相應的信用貸款、抵押貸款等金融產(chǎn)品，最終優(yōu)化房地產(chǎn)金融資源的配置結構，提高房地產(chǎn)金融資源的使用效益。

同時，基于不動產(chǎn)登記制度的金融體系，不僅能夠宏觀調(diào)控房地產(chǎn)供需結構、市場競爭及行業(yè)鏈條，還能協(xié)調(diào)房地產(chǎn)市場的競爭秩序，并使得房地產(chǎn)金融資源能夠和房地產(chǎn)行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展有機融合，最終推動房地產(chǎn)金融的轉型升級。

對于不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)的衍生用途，前述南方城市省級自然資源與規(guī)劃廳人士較謹慎樂觀。他直言，目前關于不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)的用途還只是理論上、學術上的構想。“在對數(shù)據(jù)做分析前，首先要數(shù)據(jù)準確、格式統(tǒng)一，各地平臺統(tǒng)一建設好，上傳上報無遺漏。”而在其所在的省份，自2017年以來，對存量不動產(chǎn)數(shù)據(jù)的整合只完成了中心城區(qū)的部分，農(nóng)村和林權的很多登記還沒做，光中心城區(qū)的一個區(qū)縣就花了數(shù)百萬元。

這位南方城市省級自然資源與規(guī)劃廳人士透露，這些不動產(chǎn)登記工作，需要各地政府自己花錢招標找公司來做，沒有上級撥款，城區(qū)的登記資金較充裕尚且步履維艱，而未來做農(nóng)村宅基地使用權登記的難度將翻番，資料缺失、歷史久遠、權屬爭議、資金難題等有待解決。

前述東部城市規(guī)自系統(tǒng)人士表示，全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，可以理解為國家基本掌握了全國各個城市的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)，自然資源部已經(jīng)做好了基礎工作。“這個巨大的數(shù)據(jù)庫有什么用，取決于想怎么用。”他舉例，如果中紀委辦案，請自然資源部協(xié)同，在系統(tǒng)上調(diào)取數(shù)據(jù)，某個人員的不動產(chǎn)情況就能一目了然。