谷遼海/文

啟迪四：FTA中的“GPA”不可少

FTA中的“GPA”是指不同國家和地區(qū)之間在自由貿(mào)易協(xié)定中對政府采購市場所達成的一致意見。此處的“GPA”不一定必須遵循WTO-GPA文本的邏輯結(jié)構(gòu)，但也需要有政府采購市場的基本構(gòu)架，比如中央政府實體的清單肯定是不可缺少。因為43年前1979年的GPA就已經(jīng)有中央政府實體的清單，合同閾值也可以根據(jù)較高的門檻標準進行，然后，遵循減讓規(guī)則逐漸進行減讓。

FTA中的“GPA”，在主要內(nèi)容方面應該有相應的合同授予程序，以及“但書”的規(guī)定。FTA中的“GPA”應該具備透明度、不歧視等原則。如果沒有透明度，各成員的供應商或承包商就不會有充足的信心參與公共合同的競爭。

如果沒有基本的平等待遇，對項目感興趣的企業(yè)就不可能會繼續(xù)不斷地參與。FTA中的“GPA”還應當有第三方的獨立審查機構(gòu)，在競爭“政府蛋糕”過程中受到傷害的供應商或承包商可以尋找權(quán)利救濟機制挽回政府合同機會或彌補一定的經(jīng)濟損失。如果沒有這樣最基本的架構(gòu)，在FTA中就不可能會形成相應的“GPA”。

記得2008年開始實施的中國—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定，當時有許多官方報道稱，這個FTA是中國與發(fā)達國家達成的第一個FTA。看到此消息，我馬上就去查了這個協(xié)定內(nèi)容，里面沒有對彼此間的政府采購市場進行任何約定。

隨后，我們又與不少國家簽署了大約有十七個FTA，這些FTA中均沒有“GPA”的內(nèi)容。

在撰寫本系統(tǒng)稿件的過程中，我多次看到GPA的一些締約方拿出相應的證據(jù)，說明澳大利亞與其他國家之間的FTA涵蓋的中央政府實體數(shù)量多一些，而在GPA中的出價不如FTA中的實體清單，例如澳大利亞與日本的伙伴關(guān)系協(xié)定（即FTA）、與美國的自由貿(mào)易協(xié)定、與韓國之間的自由貿(mào)易協(xié)定，與文萊、智利、新西蘭、新加坡等簽署的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement, 即TPP），等等。

這些FTA中的“GPA”均有各個成員的中央政府實體清單，以及相應的基本原則、程序規(guī)則和例外規(guī)定等方面的內(nèi)容。

在撰寫第五稿的時候，我專門查閱了澳州與美國之間FTA中的“GPA”，其內(nèi)容就非常龐大，我當時簡要概述了這部分的一些內(nèi)容。這兩個國家之間FTA中的“GPA”，可以說是為許多國家的FTA提供了學習借鑒的范本。在覆蓋范圍方面，雙方明確規(guī)定適用于有關(guān)所涵蓋采購的任何措施。涵蓋的采購是指獲取貨物、服務（包括建筑工程）或兩者兼而有之：通過任何合同手段，包括購買、租賃或租借，無論是否選擇采購，涵蓋建造-運營-轉(zhuǎn)讓合同和公共工程特許權(quán)合同；后者又稱之為“公私伙伴關(guān)系”（即PPP）。

根據(jù)協(xié)定酌情估計的合同閾值等于或超過附件實體（附件一、附件二和附件三）所規(guī)定的相關(guān)閾值；由采購實體進行采購；以及不被排除在本協(xié)定的覆蓋范圍之外。

與此同時，雙方也規(guī)定了不適用的情形：

締約方或政府企業(yè)提供的非合同協(xié)議或任何形式的援助，包括贈款、貸款、股權(quán)注入、財政激勵、補貼、擔保、合作協(xié)議和贊助安排；締約方從本國實體獲取貨物和服務，以及締約方采購實體與該締約方區(qū)域或地方政府之間提供貨物或服務；由國際贈款、貸款或其他援助資助的采購，前提是此類援助的提供條件與雙方協(xié)定不一致；由贈款資助的采購和附件實體所列人員的贊助付款；為提供外國援助的直接目的進行采購；采購研發(fā)服務；在獲取締約方境外貨物和服務，包括工程建筑，以便在采購締約方境外消費；以及獲得財政機構(gòu)或存款服務，受監(jiān)管金融機構(gòu)的清算和管理服務，以及政府債務的出售和分銷服務。

雙方承認并重申1995年4月19日澳大利亞政府和美國政府關(guān)于對等國防采購的協(xié)定備忘錄中做出的承諾，并承認該協(xié)定及其任何擴展適用于雙方范圍之外的某些國防采購。

合同閾值的估算

在估算采購價值以確定其是否為涵蓋的采購時，采購實體應：既不將采購分為單獨的獲取，也不使用特定方法來估算合同價值以避免適用協(xié)定；考慮到所有形式的薪酬，包括合同可能規(guī)定的任何溢價、費用、傭金、利息和其他收入來源，并在采購規(guī)定期權(quán)條款可能性的情況下，包括可選采購在內(nèi)的獲取最高總價值；以及在不影響第七款的情況下，如果采購將分多個部分進行，合同將同時或在特定時期內(nèi)授予一個或多個供應商，則根據(jù)整個期間獲取的最高的總價值進行計算。

如果通過租賃或租借或沒有具體說明總價值的獲取，估計采購價值的依據(jù)應為：定期合同，如果期限為12個月或更短，則合同期限的總估計合同價值，或如果期限超過12個月，估計合同總價值，包括估計剩余價值，或不確定限期合同，估計每月分期付款乘以48。

如果對合同是否為定期合同有疑問，采購實體應使用估算本項所述采購價值的依據(jù)。如果不知道采購在整個期間的估計最高價值總額，則該采購應為涵蓋的采購，除非本協(xié)定另有排除。

雙方規(guī)定的一般原則：國民待遇和不歧視。

各締約方及其采購實體應無條件給予另一方的貨物和服務（包括建筑工程）以及提供該方貨物或服務的另一方的供應商，待遇不低于該締約方或采購實體給予國內(nèi)貨物、服務和供應商的最優(yōu)惠待遇。

締約方的采購實體不得：根據(jù)外國歸屬關(guān)系或所有權(quán)的程度，對當?shù)爻闪⒌墓痰拇龅陀谄渌數(shù)爻闪⒌墓蹋灰膊黄缫暜數(shù)爻闪⒌墓蹋碛墒窃摴虨樘囟ú少徧峁┑呢浳锘蚍帐橇硪环降呢浳锘蚍铡?/p>

有關(guān)合同授予方法和合同授予程序以及原產(chǎn)地規(guī)則等方面的內(nèi)容，有關(guān)合同信息發(fā)布或不披露、合同預期信息的提前發(fā)布等方面的規(guī)定，與《1994版政府采購協(xié)定》的基本一致。

雙方還就兩個國家之間供應商尋找權(quán)利救濟進行了規(guī)定。

因為任何規(guī)則無論多么全面均不可能完美無缺，都可能會有漏洞或缺陷，參與供應商或承包商均可能會因程序不完善致使權(quán)利受到侵害，成員國需要建立相應的權(quán)利救濟機制。故美澳規(guī)定：對供應商或承包商的質(zhì)疑應當規(guī)定國內(nèi)審查規(guī)則。

如果一方供應商或承包商質(zhì)疑在供應商或承包商有或曾有利益的涵蓋采購中違反另一方執(zhí)行協(xié)定的措施，采購實體的締約方應鼓勵供應商或承包商與采購實體協(xié)商尋求其質(zhì)疑的解決。

在這種情況下，采購實體應及時公正地考慮任何此類質(zhì)疑。各締約方應至少保持一個獨立于其采購實體的公正的行政或司法當局，以接收和審查供應商或承包商依照該締約方法律就所涵蓋的采購所提出的質(zhì)疑。

締約方應確保任何此類質(zhì)疑不影響供應商或承包商參與正在進行的或未來的政府采購活動。如果前款所述當局以外的機構(gòu)最初審查質(zhì)疑，締約方應確保供應商或承包商可以就初始決定向獨立于作為質(zhì)疑事宜的采購實體的公正行政或司法當局繼續(xù)進行訴訟。

締約方應確保前款所述當局有權(quán)在質(zhì)疑解決之前迅速采取臨時措施，以保留供應商或承包商參與采購的機會，并確保該締約方的采購實體遵守其執(zhí)行協(xié)定的措施。此類臨時措施可能包括酌情暫停授予合同或履行已授予的合同。

看了前述美澳在FTA中所規(guī)定的“GPA”的內(nèi)容，人們可能會想起2021年澳大利亞與美國之間就澳方獲取核潛艇項目所達成的合同，其內(nèi)容涉及在美國或英國海軍攻擊核潛艇基礎上建造核潛艇。該合同有助于澳方就核潛艇采購項目完成預計18個月的前期研究任務。

后來，美英澳于2021年9月15日宣布建立三邊安全伙伴關(guān)系“澳英美聯(lián)盟”，美英的供應商或承包商將幫助澳海軍建立核潛艇部隊，在澳建造8艘核潛艇。這起事件引發(fā)世界各國普遍關(guān)注。

因澳方有可能單方面宣布取消與法國供應商或承包商軍工企業(yè)海軍集團兩年前正式簽訂、價值900億澳元的常規(guī)動力潛艇采購合同。基于此，法國方面對澳大利亞的做法感到憤怒。

在GPA成員中，美國、法國以及英國均系《1979年政府采購協(xié)定》的創(chuàng)始成員，而去年的澳大利亞則系剛剛加入《2012年政府采購協(xié)定》的締約方之一。盡管如此，美國與澳大利亞在FTA中所規(guī)定的“GPA”覆蓋范圍似乎要比WTO-GPA的適用范圍更為寬泛。

在我前面的系列稿件中，GPA締約方曾反復提到澳大利亞在TPP中的中央政府實體的清單。為此，我專門查閱了官方于2016年1月26日發(fā)布的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。這個TPP文本取代了2015年11月5日發(fā)布的TPP版本。2016年版的TPP第十五章是政府采購方面的內(nèi)容，包括概念定義、合同閾值、例外情形、一般原則、過渡措施、采購信息發(fā)布、預期采購信息通告、供應商或承包商的參與條件、供應商或承包商的資格、限制性采購、競爭性談判、技術(shù)規(guī)格、提交書、時間期限、提交書的處理和合同授予、合同授予后信息、信息披露、確保采購實踐的完整性、國內(nèi)審查、附件的修改和更正、促進中小企業(yè)的參與、相互協(xié)作、政府采購委員會等方面的內(nèi)容。TPP的附件有澳大利亞、文萊、加拿大、智利、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、越南這些國家所遞交的中央政府實體的名單和相關(guān)清單內(nèi)容。這份自貿(mào)協(xié)定中的“GPA”， 加拿大遞交的共有95個中央政府實體，澳大利亞的中央政府實體，我前面已經(jīng)多次介紹過，這里就不再贅述。

總的來看，有發(fā)達國家介入的自貿(mào)協(xié)定，幾乎都規(guī)定了“GPA”。而我國加入的各個自貿(mào)協(xié)定，包括與韓國、瑞士、新西蘭等GPA成員之間的FTA，幾乎都還沒有“GPA”方面的內(nèi)容。

日前，我還查了我國政府與新加坡共和國政府于二00八年十月二十三日在北京簽訂的《自由貿(mào)易協(xié)定》，全部十四章、共計115條的內(nèi)容，于 2009 年 1 月 1 日生效。可是，里面沒有政府采購市場的任何規(guī)定。

2014年11月17日，習近平主席和時任澳大利亞總理阿博特共同宣布實質(zhì)性結(jié)束中澳自貿(mào)協(xié)定談判。2015 年6月17日，兩國簽署《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》，2015 年12月20日中澳自貿(mào)協(xié)定正式生效。中澳自貿(mào)協(xié)定涵蓋貨物、服務、投資等十幾個領(lǐng)域，但這個自貿(mào)協(xié)定同樣也沒有雙方的“GPA”。

在寫澳州的系列稿中，根據(jù)GPA締約方提供的相關(guān)信息，我專門查閱了澳大利亞與韓國、日本等多個國家簽署的自貿(mào)協(xié)定。

凡是GPA成員之間所達成的各個類型的自貿(mào)協(xié)定，均有比較完整全面“GPA”的內(nèi)容。這方面的內(nèi)容對我們來說是非常值得學習借鑒的。不然的話，我國在許多方面沒有話語權(quán)。當然，更為重要的是，我國的供應商或承包商能有更多的機會走出國門，參與相關(guān)國家和地區(qū)的政府采購市場，從而使我國更多的中小企業(yè)能夠得到快速發(fā)展。

啟迪五：透明度極高的信息

自GPA誕生以來，一直將合同授予相關(guān)信息的透明度作為各締約方必須執(zhí)行的重要原則。合同授予信息包括合同授予前期的信息預告、采購公告或通知、合同授予過程及其結(jié)果、合同履約、合同變更等方面的相關(guān)規(guī)定，均須依照國際文書要求的法定程序進行公開披露。

本系列稿子第三篇文章中，我曾介紹澳大利亞近幾年的財政預算年度報告，發(fā)現(xiàn)這個國家的歷史預算文件、預算檔案信息，從1901年開始至2022年全部在線公開，允許任何民眾自由瀏覽或下載任何年份的國庫預算文件。

我們隨意點擊年份，能讓人們輕輕松松地查找澳洲120年來發(fā)生的每年預算報告，而且沒有采取保密措施，任何人均能夠自由下載保存。國庫收支的公開透明，能讓民眾知道自己為國家創(chuàng)造的財富，公共部門最終是如何在工程建設、商品或服務的采購過程中進行消費使用的。

又如2017年澳洲正在加入GPA談判期間，澳大利亞政府采購信息網(wǎng)發(fā)布了當年授予工程、貨物和服務的計73,458份合同，總價值為711億美元。澳大利亞2001年6月20日參議院的一項決議，要求每個部委辦的領(lǐng)導需要定期遞交合同授予信息的報告，說明其管轄的部門在其轄區(qū)的每個政府機構(gòu)授予工程、商品或服務的合同，要求每份合同清單均發(fā)布在互聯(lián)網(wǎng)上，民眾有權(quán)利自由查閱聯(lián)邦政府授予的合同資料。要求公開的合同資料，應當包括公共機構(gòu)在每份合同中的單位名稱、供應商或承包商的名稱、合同授予建筑工程、商品或服務的具體品名，每個合同的具體金額、每個合同授予時間、每個合同的起始時間和終止日期等。

這方面信息資料的公開，一方面能夠引領(lǐng)社會大眾的消費趨向，比如政府為了推動節(jié)能、環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)展，批量采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品，普通百姓看到政府都在購買這方面的產(chǎn)品和服務，鑒于政府的公信力，民眾也會跟著公共消費模式規(guī)劃自己的消費方向。

另一方面，合同信息的公開，無疑是在限制和約束政府部門的公共權(quán)力。因為沒有競爭成功的供應商或承包商，肯定都會就每個合同信息進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法情形可以對政府部門進行舉報、投訴或提出訴訟，及時進行權(quán)利救濟。而受到傷害的失敗企業(yè)肯定會提出維權(quán)，這是對政府最好也是最有效的監(jiān)督。畢竟同行業(yè)的公司競爭對手之間知己知彼，舉報或投訴更有針對性，實際效果更好。

2015年5月14日，參議院對其2001年6月20日法令進行修訂，修正案要求所有聯(lián)邦合同均公開發(fā)布在澳大利亞政府采購信息網(wǎng)站上，非政府合同應羅列在聯(lián)邦各個中央政府實體網(wǎng)站上。

澳大利亞聯(lián)邦機構(gòu)所有公共合同授予，均在澳大利亞政府采購信息系統(tǒng)中進行。供應商或承包商為了尋求澳大利亞政府商機或合作空間，均可以自由、沒有任何障礙地訪問澳大利亞政府采購信息網(wǎng)網(wǎng)站。

澳州法律要求，英聯(lián)邦非公司實體以及法律規(guī)定的英聯(lián)邦公司實體發(fā)布一系列關(guān)于澳大利亞政府采購信息，包括計劃采購、公開招標、長期報價安排和已授予的合同的詳細信息，以及英聯(lián)邦非公司實體報告價值10,000美元或以上的合同細節(jié)，并規(guī)定英聯(lián)邦公司實體報告價值40萬美元或以上的合同，均在澳大利亞政府采購信息網(wǎng)上發(fā)布，單個實體負責在澳大利亞政府采購信息網(wǎng)上準確報告其授予的合同。

撰寫本文的時候，我又一次查閱了澳大利亞政府采購信息網(wǎng)。這上面共有聯(lián)邦機構(gòu)108個實體的全部合同授予信息，包括我前面反復提到的澳州初始出價中的64個中央政府實體所載合同信息，涉及到2021/2022財政年度的公共消費支出，在每一個中央政府實體的最左邊有一個“下載”鍵，針對百余家中央實體公共消費排在最前面的十余家機構(gòu)，我能夠輕松下載任何一家中央政府實體在2021/2022財政年度的全部公共合同授予信息，比如公共合同消費排名第一的國防部的合同資料，我下載后打開能夠看到國防部與各個供應商或承包商的公共合同，有合同起始日期、貨物或服務以及工程的品名、單項合同標的之財政支出、合同終止日期，合同是否涉到國家機密，如果是機密合同，則需要說明原因。

國防部大多數(shù)的公共合同均不屬于國家機密，是完全可以公開進行瀏覽查閱的。我在以往的稿件中提到，澳大利亞國防部有三個機構(gòu)沒有承諾納入GPA管轄，有少數(shù)產(chǎn)品和服務將GPA排除在外。然而，沒有進入GPA視野的，這只是說明例外規(guī)定的情況，不適用GPA國際規(guī)則的約束，并不等于不受澳大利亞國內(nèi)法律的管轄。

我以下的全部數(shù)據(jù)資料是澳大利亞財政部于2022年7月1日發(fā)布，來自澳大利亞政府采購信息網(wǎng)于2021年8月12日的匯總信息。這些數(shù)據(jù)反映了各聯(lián)邦機構(gòu)在相關(guān)財政年度根據(jù)實體的采購公告義務報告的合同信息。合同數(shù)據(jù)可以隨著時間的推移由聯(lián)邦實體進行修訂、更改和更新。

采購合同總額

澳大利亞政府采購信息網(wǎng)上的合同價值代表每份合同在其生命周期內(nèi)的最高總價值，包括合同期限跨越多年的合同。

澳大利亞政府采購信息網(wǎng)上發(fā)布了在2020-2021年期間的84,054份合同，總價值698億美元。按財政年度分列的采購合同總價值-以百萬美元計

按財政年度分列的采購合同總量-計數(shù)

采購閾值

2020-2021年：以下是在不同的合同閾值下授予的合同數(shù)量和價值的匯總摘要。按價值閾值劃分的采購合同

供應商的位置：2020-21年，授予澳大利亞境內(nèi)企業(yè)的合同數(shù)量為96.4%，合同價值為91.1%。2020-21 授予海外的采購合同：3.6%。

商品和服務   采購合同：商品和服務比率

商品和服務合同按美元價值比較

2020-21年采購合同：商品和服務前20名類別

商品和服務合同按美元價值比較

英聯(lián)邦實體的合同

2020-21 采購合同支出前十名的中央政府實體

2020-2021年 采購合同：十大實體的價值

澳大利亞致力于通過政府采購來支持中小企業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)澳大利亞的規(guī)定，聯(lián)邦政府有如下的承諾：

按價值計算，在所有采購項目中，中央政府實體向中小企業(yè)獲取貨物、工程和服務的，在公共合同的總比例中至少為10%的份額；在2000萬美元的合同中，至少應當有高達35%的合同金額是向澳大利亞的中小企業(yè)進行采購的。

依照澳大利亞對中小企業(yè)的定義，中小企業(yè)為擁有全職同等員工的數(shù)量少于200名，且來自澳大利亞或新西蘭公司。

小型企業(yè)被定義為擁有少于20名全職同等員工的企業(yè)。

澳大利亞的統(tǒng)計方法

根據(jù)中小企業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)對中小企業(yè)參與政府采購的程度進行估算。該估計數(shù)據(jù)由澳大利亞統(tǒng)計局依照澳大利亞政府采購信息網(wǎng)中的數(shù)據(jù)和ABS商業(yè)登記冊提供。

支持中小企業(yè)的政策

澳大利亞幫助中小企業(yè)存在一系列政策和行政法規(guī)，來支持參與政府采購市場的中小企業(yè)，要求遵循非歧視原則，根據(jù)其商業(yè)、法律、技術(shù)和財務能力，使所有潛在供應商或承包商得到公平待遇，并且不因其規(guī)模而受到歧視；法律要求對非建筑服務價值超過400萬美元的閾值以及建筑服務價值750萬美元的采購閾值，根據(jù)物有所值以及對澳大利亞經(jīng)濟有好處的經(jīng)濟利益，視為評審標準的一部分。

對土著企業(yè)優(yōu)惠的采購政策，是澳大利亞一項強制性的法律規(guī)定，包括聯(lián)邦各機構(gòu)與土著企業(yè)，其中大多數(shù)是中小企業(yè)，簽訂合同的具體評審目標；鼓勵澳大利亞企業(yè)有充分、公平和合理的機會在澳大利亞的主要公共和私人項目中獲得競爭資格；以及公共部門對供應商或承包商按時支付政策的重點是促進高效和及時地向供應商或承包商付款。2019-20年，公共合同90.6%的金額在20天內(nèi)支付，而2018-19年為61.7%。

2020-21年中小企業(yè)參與度的統(tǒng)計估計

（未完待續(xù)，敬請繼續(xù)關(guān)注）