（圖片來(lái)源：圖蟲網(wǎng)）

江海/文

1988年，劉守英從上海復(fù)旦大學(xué)畢業(yè)到了北京的國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展所，開始研究中國(guó)的土地問(wèn)題，這一扎下去就是30多年。當(dāng)然，這30多年間，他也一直試圖去做一些其他問(wèn)題的研究，“避免好像我就只懂土地問(wèn)題”。

但毫無(wú)疑問(wèn)，土地制度研究依然是劉守英耕耘最深的領(lǐng)域，去年他因此獲得了中國(guó)經(jīng)濟(jì)界最具影響力的孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)。

近期，中國(guó)人民大學(xué)出版社出版了劉守英的《土地制度與中國(guó)發(fā)展（增訂本）》。在這本書中，他試圖回答：放在一個(gè)全局和中國(guó)發(fā)展的獨(dú)特性上來(lái)看，過(guò)去40多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，土地制度到底起著什么樣的作用？

一般來(lái)講，研究土地問(wèn)題，容易把它局限到某一個(gè)學(xué)科，比如農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)，但從40多年的發(fā)展實(shí)際看，土地是個(gè)全局性問(wèn)題，它涉及到中國(guó)這個(gè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型——從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌。而中國(guó)的“發(fā)展奇跡”——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高速度，工業(yè)化和城市化，土地財(cái)政和土地融資，都跟土地密切相關(guān)。

劉守英曾概括稱之為“以地謀發(fā)展”的模式——地方政府依靠它，城市人的住房擁有離不開它，中國(guó)的金融財(cái)政運(yùn)行也與其緊緊地關(guān)聯(lián)。“也就是說(shuō)，土地制度實(shí)際上貫穿著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、發(fā)展模式和未來(lái)的路到底怎么走。”如果土地制度不能轉(zhuǎn)型，中國(guó)“以地謀發(fā)展”的這套模式就不能轉(zhuǎn)型，那么中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展模式的難度就會(huì)非常大。

趁著該書新版，我們約請(qǐng)劉守英教授和北大社會(huì)學(xué)系主任周飛舟教授圍繞土地問(wèn)題展開了一場(chǎng)線下對(duì)談。

《土地制度與中國(guó)發(fā)展（增訂本）》

劉守英/著 

中國(guó)人民大學(xué)出版社 

2022年7月

一、征地與土地資本化

江海：在您1988年畢業(yè)進(jìn)入國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展所時(shí)，中國(guó)才剛剛脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中國(guó)是怎么從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的那套土地制度，轉(zhuǎn)型到現(xiàn)在這種您概括的“以地謀發(fā)展”的土地制度的？

劉守英：我1988年關(guān)注中國(guó)土地問(wèn)題，主要還是農(nóng)村土地問(wèn)題。中國(guó)原有的以農(nóng)地制度為主的土地制度經(jīng)歷了1980年代初的包產(chǎn)到戶制度改革以后，在1980年代中期，潛力就已經(jīng)到它的極限了——土地集體所有、使用權(quán)由農(nóng)民來(lái)支配的這套制度安排，到1984、1985年的時(shí)候，基本上就已經(jīng)定型了，接下來(lái)面臨的問(wèn)題是大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從原來(lái)的農(nóng)地制度上要析出來(lái)。中國(guó)實(shí)際上開始了一場(chǎng)偉大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：農(nóng)民怎樣離開原來(lái)的土地從事非農(nóng)就業(yè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始蓬勃發(fā)展的時(shí)候，農(nóng)民從原來(lái)利用農(nóng)地制度改革效應(yīng)，解決吃飯和收入，轉(zhuǎn)向利用農(nóng)村的非農(nóng)用地來(lái)搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、搞小城鎮(zhèn)。這時(shí)候?qū)嶋H上開啟了農(nóng)村非農(nóng)用地的土地制度創(chuàng)新——集體利用建設(shè)用地從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，利用小城鎮(zhèn)使農(nóng)民開始進(jìn)城。這時(shí)候中國(guó)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的深層問(wèn)題已經(jīng)開始出現(xiàn)：城市的制度不能支持農(nóng)民的大規(guī)模流動(dòng)——農(nóng)民進(jìn)城。這時(shí)候城市土地制度的障礙已經(jīng)開始露頭了，但還不明顯。從什么時(shí)候開始明顯的呢？是從上世紀(jì)90年代末大規(guī)模的城市化開始的。

大規(guī)模城市化大幕拉開以后，大量農(nóng)民的土地要被征用，但土地從農(nóng)地到城市非農(nóng)建設(shè)用地的增值利益跟農(nóng)民有什么關(guān)系？中國(guó)的城市化在實(shí)施征收制度以后帶來(lái)的城市擴(kuò)張與農(nóng)民到底是什么關(guān)系？這些問(wèn)題在1990年代末開始出現(xiàn)，由此帶出兩個(gè)基本命題：第一、中國(guó)的農(nóng)村土地制度安排怎樣支撐農(nóng)民的現(xiàn)代化；第二、城市的土地制度怎樣支撐中國(guó)的轉(zhuǎn)型、支撐城市化和工業(yè)化進(jìn)程。這兩個(gè)問(wèn)題一直困繞著40多年來(lái)中國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程，這一期間構(gòu)建的土地制度，也基本奠定了中國(guó)土地問(wèn)題的基本面。

江海：在中國(guó)土地制度轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，是怎樣一步步走向后來(lái)城市土地“招拍掛”一統(tǒng)天下的局面的？以至于土地成本在整個(gè)房地產(chǎn)價(jià)格中占據(jù)如此之高的比重。

劉守英：城市的土地問(wèn)題，只有在城市化快速擴(kuò)張的時(shí)候才體現(xiàn)出來(lái)。城市擴(kuò)張過(guò)程中，縣一級(jí)以上的中國(guó)城市，地從哪兒來(lái)的？我記得當(dāng)時(shí)在浙江調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央給一個(gè)縣的土地指標(biāo)，就只有幾百畝，但這些城市擴(kuò)張的規(guī)模需要10倍都不止，那土地從哪兒來(lái)？調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：征地制度對(duì)中國(guó)的城市快速擴(kuò)張起了非常重要的作用——農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地，征地一律按原用途進(jìn)行補(bǔ)償，地方政府很容易就能以很低的價(jià)格拿到土地。既然如此，政府干嘛不去擴(kuò)張城市？這是第一個(gè)問(wèn)題：中國(guó)的征地制度。

第二個(gè)問(wèn)題：地方政府怎么會(huì)有那么高的積極性去做這件事？這跟它的發(fā)展動(dòng)力有關(guān)——中國(guó)的地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不是可有可無(wú)的角色，而是發(fā)動(dòng)機(jī)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往前走的力量。有了這套征地制度，地方政府又有發(fā)展的動(dòng)力，土地制度很自然就變成地方政府的一個(gè)工具。

第三個(gè)問(wèn)題：土地資本化——中國(guó)的土地制度怎樣為城市政府去弄那么多錢？這是很重要的一件事。到了1990年代末，你去地方看，中國(guó)的城市擴(kuò)張都非常大、也很漂亮，馬路寬廣、高樓大廈。但錢從哪兒來(lái)？在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們的土地是無(wú)償使用的。有一次我們?cè)谏綎|一個(gè)縣城調(diào)研，那兒有一條街是原來(lái)的供銷社的，這土地怎么來(lái)的呢？原來(lái)就是供銷社用香皂、肥料等物資就換來(lái)了一條街的地。

2003年開始，國(guó)家允許經(jīng)營(yíng)性用地（包括住宅用地）“招拍掛”，地方政府從農(nóng)民手上征收過(guò)來(lái)的土地，由他獨(dú)家進(jìn)行“招拍掛”，買地的都是搞商業(yè)、搞房地產(chǎn)的，都是高價(jià)使用。地方政府就可以通過(guò)這個(gè)制度，獲得城市建設(shè)資金——也就是土地的資本化。2008年，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，又允許地方政府用土地去抵押貸款，那就更厲害了——原來(lái)，一塊地我能征過(guò)來(lái)后抵押融資，就把銀行的錢弄過(guò)來(lái)了。這是中國(guó)城市化的重要密碼，也是中國(guó)土地制度在這里發(fā)揮奇效的最重要的一套制度安排。

二、合理居住權(quán)

江海：周老師怎么看待和評(píng)價(jià)這套土地制度？

周飛舟：劉老師將中國(guó)過(guò)去30多年的發(fā)展定性為“以地謀發(fā)展”，概括得非常好。這個(gè)模式的基礎(chǔ)是中國(guó)改革開放之前30年建立的城鄉(xiāng)分隔的土地制度——農(nóng)村土地和城市國(guó)有土地是雙軌制、是兩套不一樣的制度。改革開放以來(lái)，土地雙軌制在城市發(fā)展和工業(yè)化當(dāng)中起了很重要的作用——低成本的城市化和低成本的工業(yè)化。改革開放后有兩波工業(yè)化高潮：一波是1980年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，另一波是1990年代以后形成的“世界工廠”。這兩波工業(yè)化低成本的核心，就低在土地上。

這套二元土地制度，形成了中國(guó)土地有償使用的“征地制度”——征地過(guò)程中產(chǎn)生了很大的級(jí)差地租，構(gòu)成了屬于政府的財(cái)政收入。在此基礎(chǔ)上又建立起了一套土地資本化的機(jī)制——土地抵押融資，支撐了城市大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是靠土地財(cái)政和土地融資支撐，這么來(lái)看，我們的發(fā)展模式實(shí)際上是把級(jí)差地租的相當(dāng)一部分變成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這本書特別重要的一個(gè)貢獻(xiàn)，就是揭示了這一點(diǎn)，這是中國(guó)特色社會(huì)主義城鎮(zhèn)化道路的一個(gè)重要特點(diǎn)。

劉守英：剛才飛舟講的這點(diǎn)很重要：其實(shí)就是費(fèi)孝通先生講的，鄉(xiāng)土中國(guó)怎樣轉(zhuǎn)變成一個(gè)城鄉(xiāng)中國(guó)的格局，土地到底起什么作用？我在這本書里一直試圖回答這個(gè)問(wèn)題。

鄉(xiāng)土中國(guó)的社會(huì)，不是沒(méi)有財(cái)富，但大量的財(cái)富被埋在土里。中國(guó)從土改到合作化這一套公有的土地制度（以此為基礎(chǔ)，后來(lái)又建立起二元的土地制度），實(shí)際上是把原來(lái)埋在土里的資本析出，將之變成工業(yè)和城市發(fā)展的資本。

比如說(shuō)土改，基本上把原來(lái)土地食利階層的資本給平均化了，變成了農(nóng)民所有制，靠土地來(lái)吸納資本的這套機(jī)制就沒(méi)有了。集體化時(shí)期，大量的土地剩余轉(zhuǎn)向工業(yè)，這對(duì)中國(guó)的工業(yè)化起了非常重要的作用。

現(xiàn)在對(duì)這套二元土地制度有很多批評(píng)——主要是針對(duì)城鄉(xiāng)在土地利益上的分配不平等，但是，依靠二元土地制度形成的資本化的作用，實(shí)際上用于了工業(yè)化和城市化的發(fā)展——當(dāng)然它也有它的問(wèn)題，但總體來(lái)講，土地謀得了發(fā)展。所以，在研究中國(guó)問(wèn)題的時(shí)候，要看哪些是獨(dú)特的，再來(lái)評(píng)價(jià)這些獨(dú)特的制度安排的正面效果和消極后果。總體來(lái)講，中國(guó)40多年來(lái)的發(fā)展，如果沒(méi)有土地在資本化中起的作用，中國(guó)的城市怎么可能建成這樣？中國(guó)的工業(yè)化怎么可能到這一步？這就是我說(shuō)的，我們要?dú)v史地來(lái)看土地制度。

江海：剛才兩位老師都認(rèn)為，中國(guó)這套建立在二元土地制度基礎(chǔ)之上、被征收土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變和級(jí)差地租資本化，是中國(guó)特色社會(huì)主義城鎮(zhèn)化和工業(yè)起飛的核心密碼；但如果換個(gè)視角，從一個(gè)普通人的視角出發(fā)，會(huì)不會(huì)認(rèn)為這是導(dǎo)致高房?jī)r(jià)的主要原因？

劉守英：這是一個(gè)問(wèn)題。就身處社會(huì)轉(zhuǎn)型中的一個(gè)老百姓來(lái)講，首先是他身份的轉(zhuǎn)變——如果這個(gè)社會(huì)所有的人都是農(nóng)民，那肯定就是鄉(xiāng)土中國(guó)；這個(gè)社會(huì)首先要實(shí)現(xiàn)的是農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，也就是農(nóng)民要有就業(yè)機(jī)會(huì)。我們?cè)?980年代和1990年代末之前的調(diào)研，最關(guān)注的是就業(yè)機(jī)會(huì)。江蘇浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起來(lái)以后，農(nóng)民就有了非農(nóng)的就業(yè)機(jī)會(huì)。到了1990年代末和2000年初的調(diào)研，就是去看農(nóng)民在什么廠子里干活，看農(nóng)民工流出地有沒(méi)有匯款匯回來(lái)，這個(gè)階段實(shí)際上是中國(guó)工業(yè)化大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一個(gè)階段。

中國(guó)的這套土地制度，在保證工業(yè)化低成本起了很重要的作用。在土地稀缺的基本制約下，工業(yè)用地長(zhǎng)期保證了低成本供應(yīng)——到現(xiàn)在為止工業(yè)用地的成本仍然壓得很低——盡管后來(lái)也要求這類用地實(shí)行招拍掛；如果土地成本很高，就影響工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力了。在高速工業(yè)化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變階段，如果沒(méi)有這套土地制度，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)以及身份轉(zhuǎn)變是很難實(shí)現(xiàn)的。

另外一個(gè)就是城市化，高房?jī)r(jià)這件事要客觀來(lái)看。我1990年代末從美國(guó)訪學(xué)回來(lái)時(shí)，就有一個(gè)愿望：如果有一個(gè)三居室、再有一部桑塔納，就很開心了。為什么是三居室？就是有一個(gè)住的空間，再有個(gè)書房。可那個(gè)年代能有個(gè)住的地方比登天還難！原因是什么？過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那套體制，解決不了居住權(quán)的問(wèn)題，住房就是按級(jí)別分配，因此住房永遠(yuǎn)是短缺的。這就是說(shuō)，中國(guó)的土地和房地產(chǎn)的市場(chǎng)化改革非常重要——通過(guò)市場(chǎng)的方式來(lái)解決大多數(shù)有購(gòu)買能力的人的居住權(quán)，相較于原來(lái)的計(jì)劃分配，它是一個(gè)巨大的進(jìn)步。

那么，高房?jī)r(jià)跟中國(guó)的這套制度有沒(méi)有關(guān)系？是有關(guān)系的。住宅用地有兩塊對(duì)房?jī)r(jià)會(huì)產(chǎn)生影響：一是整個(gè)建設(shè)用地里只有一部分（30%）是用于住宅的，這是結(jié)構(gòu)問(wèn)題；二是住宅用地是“招拍掛”，而其它用地不是“招拍掛”，住宅用地“招拍掛”，自然會(huì)帶來(lái)住宅土地價(jià)格的提高，從而推高房?jī)r(jià)。

中國(guó)現(xiàn)在的這套市場(chǎng)化制度，是解決了有購(gòu)買能力的人的居住權(quán)問(wèn)題，接下來(lái)需要解決的是城市居民以合理價(jià)格獲得居住權(quán)的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的解決，土地市場(chǎng)需要進(jìn)一步改革：第一、結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題要解決，為什么只有百分之三十的地用于住宅；第二、為什么住宅用地只用政府“招拍掛”供應(yīng)這種方式？

三、防止休克

江海：大概在2012年左右，劉老師就跟我們談到，這套“以地謀發(fā)展”的模式固然發(fā)揮了作用，但現(xiàn)在征地成本已經(jīng)很高了，未來(lái)肯定要改革。從那時(shí)候到現(xiàn)在已經(jīng)過(guò)了10年，土地制度并沒(méi)有明顯的改革，那么中國(guó)土地制度轉(zhuǎn)型、變革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)會(huì)在什么時(shí)候？

劉守英：制度不是說(shuō)我們想變就變，也不是我們主觀覺(jué)得這個(gè)制度不好就去變它。我覺(jué)得改革的思維要變，有大量的制度帶有很多理想的設(shè)計(jì)的成分。制度改革的關(guān)鍵是：為什么要改它，改了以后有什么好處，現(xiàn)在改能不能改得了？

征地制度是到改革的時(shí)候了，原因是整個(gè)中國(guó)大規(guī)模的城市化已經(jīng)過(guò)去了，城市快速低價(jià)征地去鋪攤子的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，中國(guó)的城市骨架基本搭建起來(lái)了，整個(gè)城市是要裝內(nèi)容、裝質(zhì)量、裝文化、裝品質(zhì)。到了這個(gè)階段，已經(jīng)不是原來(lái)那樣靠征地鋪攤子就能解決的了。全社會(huì)都要認(rèn)識(shí)到這件事，征地制度要考慮對(duì)所有者的公平性問(wèn)題了，再就是要考慮滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的需求了。

城市不需要繼續(xù)大面積擴(kuò)張了，但鄉(xiāng)村是需要發(fā)展機(jī)會(huì)的。過(guò)去我們?yōu)榱顺鞘械陌l(fā)展，把鄉(xiāng)村搞得太單一，鄉(xiāng)村需要有豐富的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)，它需要有活力，要對(duì)農(nóng)民的土地利益有更多的顧及——這樣的話，農(nóng)民跟城市人之間在土地問(wèn)題上就不會(huì)有那么大的沖突了。

城鄉(xiāng)形態(tài)也是一個(gè)現(xiàn)在要考慮的問(wèn)題。在上一輪的城市化中，基本觀念是把城市當(dāng)終極目標(biāo)，認(rèn)為說(shuō)“把人都市民化，鄉(xiāng)村搞到最后沒(méi)了，這不就現(xiàn)代化了嘛。”那么這個(gè)觀念要變，人類的現(xiàn)代化如果只有城市沒(méi)有鄉(xiāng)村，是要出問(wèn)題的。拉美的城市是擴(kuò)張極快的，但它的農(nóng)村問(wèn)題就很大，農(nóng)村沒(méi)有投資，農(nóng)民教育成問(wèn)題，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生非常大的問(wèn)題。未來(lái)的城和鄉(xiāng)之間，應(yīng)該是融合狀態(tài)——有鄉(xiāng)有城，它有功能的差別，但不會(huì)有發(fā)展的差距。這兩種文明——農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村文明和工業(yè)的城市文明，應(yīng)該是共存的。

上一輪城市化中，我們的土地制度支撐了快速的工業(yè)化和城市化，如果我們確定未來(lái)的城鄉(xiāng)形態(tài)是融合形態(tài)，我們的產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、人的居住和生活也完全是一個(gè)新的形態(tài)，那土地制度怎么去支持、支撐中國(guó)這種新的城鄉(xiāng)融合形態(tài)？是需要考慮的。

西方的郊區(qū)化是在城市化率70%以后——郊區(qū)化就是城鄉(xiāng)融合，到那個(gè)階段，城市的很多要素會(huì)往鄉(xiāng)村跑，公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)，甚至社會(huì)服務(wù)都往下走。這樣的話，城和鄉(xiāng)之間就不會(huì)是一種完全隔離、等級(jí)森嚴(yán)的狀態(tài)，而是個(gè)連續(xù)體，沒(méi)有那么大的差別。中國(guó)的土地制度要支撐這種新的形態(tài)，就需要有大的改變，包括征地制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃制度……土地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施等諸多問(wèn)題，都要做重新思考。

江海：但在很多地方政府對(duì)土地財(cái)政高度依賴的情況下，您理想的土地制度轉(zhuǎn)型如何可能發(fā)生、地方政府怎么會(huì)有動(dòng)力放棄既有的模式？

劉守英：這個(gè)問(wèn)題我是2012年提出來(lái)，當(dāng)時(shí)所有的人都說(shuō)，你太樂(lè)觀了，怎么可能呢？地方政府怎么過(guò)日子？那么多的債務(wù)怎么辦？銀行的錢怎么辦？都在討論這件事。剛才我們提到，討論制度變革，要看這個(gè)制度還有沒(méi)有支撐它的力量。

中國(guó)現(xiàn)在的情況是什么？

第一、如果繼續(xù)用這套“以地謀發(fā)展”的模式還有沒(méi)有效？事實(shí)證明，這個(gè)制度已經(jīng)撐不住這一塊了——即便繼續(xù)投放大量的土地，也拉不動(dòng)增長(zhǎng)。好一點(diǎn)的企業(yè)，也不靠低價(jià)土地了。城市也是這樣，土地融資這套模式帶來(lái)的債務(wù)，也快撐不住了。

第二、繼續(xù)用現(xiàn)在這套模式，還換不換得來(lái)東西？地價(jià)高很重要的一點(diǎn)是有高房?jī)r(jià)的支撐——土地抵押為什么能貸得出錢，也是因?yàn)檫@塊土地大家預(yù)期能拍出高價(jià)，但現(xiàn)在你再試試看，等著房?jī)r(jià)還再漲一輪嗎？這是不可能的事了。中國(guó)的高房?jī)r(jià)時(shí)代——靠把土地給繃著、靠土地抵押、靠銀行按揭來(lái)繃著房?jī)r(jià)的這套模式，已經(jīng)不可能了。

政府不應(yīng)該是只拿土地去抵押，這樣對(duì)土地的依賴就會(huì)下降，最后傳導(dǎo)到發(fā)展模式。在基本模式改變以后，土地的功能、房地產(chǎn)的增長(zhǎng)模式以及政府和金融體系對(duì)土地的關(guān)系，就會(huì)發(fā)生體系性的改變。而且要注意的是：這個(gè)體系性的改變過(guò)程中途不能休克，一定要考慮這之間的鏈條。

(本文是節(jié)選自江海、周飛舟與劉守英的線下對(duì)談)