經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 “最近省里給了10億元的轉(zhuǎn)移支付，一天分完了，這是我從事財(cái)政工作這么多年來(lái)，速度最快的一次資金分配。”華東某市財(cái)政局的一位人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，現(xiàn)在其所在縣區(qū)財(cái)政壓力較大，原因包括三方面：第一是疫情的影響，正常收入下滑；第二是4月留抵退稅額度比較大；第三是土地收入下滑。

其中留抵退稅對(duì)地方財(cái)政的影響更大。留抵退稅給企業(yè)提供了現(xiàn)金流，但是也給地方政府帶來(lái)了一些壓力。而土地收入的下滑更進(jìn)一步加劇了這種壓力，1-4月，上述地方財(cái)政人士所在行政區(qū)土地收入只完成全年預(yù)算的7%。上述華東某市財(cái)政人士告訴記者，留抵退稅可以給企業(yè)增加現(xiàn)金流，但是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)環(huán)境、物流、供應(yīng)鏈都沒(méi)有恢復(fù)，企業(yè)的再生產(chǎn)能力也就沒(méi)有恢復(fù)。而且從4月的一些數(shù)據(jù)來(lái)看，企業(yè)進(jìn)行投資的意愿比較低，企業(yè)能否擴(kuò)大生產(chǎn)，穩(wěn)住就業(yè)并再次生產(chǎn)交易產(chǎn)生稅收，現(xiàn)在還要觀察。

為了應(yīng)對(duì)留抵退稅和減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政的影響，財(cái)政部已出臺(tái)多項(xiàng)政策，彌補(bǔ)地方政府減稅降費(fèi)帶來(lái)的財(cái)政缺口。3月22日的《關(guān)于下達(dá)2022年支持小微企業(yè)留抵退稅有關(guān)專項(xiàng)資金預(yù)算的通知》就提到“為支持地方落實(shí)好退稅減稅政策，中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)地方政策性減收，緩解財(cái)政收支矛盾，促進(jìn)縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。”4月22日和5月25日，財(cái)政部先后發(fā)布通知，下達(dá)了第二批、第三批支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)和重點(diǎn)民生等轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算。其中，5月25日的通知提到，支持地方落實(shí)好留抵退稅和其他減稅降費(fèi)政策，有效彌補(bǔ)政策性減收，緩解財(cái)政收支矛盾，促進(jìn)縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。上述資金列入2023年預(yù)算，庫(kù)款于2022年先行單獨(dú)調(diào)撥，一共4000億元。從3月22日到5月25日，三批轉(zhuǎn)移支付資金一共1.2萬(wàn)億元。

5月29日，粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴記者，近年來(lái)財(cái)政收支矛盾持續(xù)凸顯，今年也不例外，這是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行、財(cái)稅體制改革落后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，以及政府治理規(guī)范化的必然結(jié)果。

“一是經(jīng)濟(jì)下行不僅本身導(dǎo)致稅基增速下行，而且要大力度向市場(chǎng)讓利，宏觀稅負(fù)持續(xù)下行；二是目前的財(cái)稅體制更多是基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的，未能與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、金融化匹配，導(dǎo)致部分稅收流失；三是政府治理規(guī)范使得不規(guī)范的收費(fèi)、弱化對(duì)特定群體和區(qū)域的基本公共服務(wù)等增收減支行為越來(lái)越少，也加大了財(cái)政壓力，”羅志恒說(shuō)。

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)馮俏彬認(rèn)為，目前，各級(jí)財(cái)政都要努力，共同應(yīng)對(duì)壓力。從上海和北京情況來(lái)看，疫情形勢(shì)處于好轉(zhuǎn)，若是恢復(fù)順利，進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，財(cái)稅狀況會(huì)慢慢恢復(fù)。

財(cái)政難關(guān)

東部某縣的財(cái)政局人士在上個(gè)月開(kāi)始擔(dān)心自己的工資能不能及時(shí)地發(fā)放。他告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，快到發(fā)工資的時(shí)候還有7000萬(wàn)元的缺口。最終工資還是發(fā)放下來(lái)了，但是資金并不是來(lái)自一般預(yù)算，而是挪用自其他項(xiàng)目，政府希望等下個(gè)月或者再下個(gè)月補(bǔ)回去。

“這也是沒(méi)辦法的事情，每個(gè)月的工資、社保等支出大約2億元左右，但是現(xiàn)在每個(gè)月收入1億元左右，缺口太大。1-3月的時(shí)候還能‘三保’，4月留抵退稅后，這個(gè)月‘三保’也不保了，只保工資，年初安排的一些預(yù)算支出也停掉了，”上述東部縣級(jí)財(cái)政局人士說(shuō)。

“還有核酸費(fèi)用，每天幾百萬(wàn)元，這些錢(qián)都沒(méi)走醫(yī)保，全是財(cái)政支出，壓力可想而知。”上述華東某市財(cái)政局人士說(shuō)。他對(duì)現(xiàn)在的情況充滿感嘆，干了財(cái)政二十年，第一次碰到如此緊張的時(shí)候。

財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，1-4月全國(guó)稅收收入62319億元，扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)3.7%，4月是實(shí)施大規(guī)模留抵退稅的首月，退稅規(guī)模約8000億元，以去年4月財(cái)政收入為參照，約8000億元退稅相當(dāng)于沖減當(dāng)月收入37.5%。

從公開(kāi)數(shù)據(jù)可以看到主要城市4月財(cái)政收入都出現(xiàn)一定程度的下滑。深圳市財(cái)政局披露數(shù)據(jù)顯示，今年1~4月深圳市一般公共預(yù)算收入（即深圳財(cái)政收入）實(shí)現(xiàn)1309.8億元，同比下降12.6%。同一時(shí)期，杭州財(cái)政收入1034億元，同比下降3.7%；寧波財(cái)政收入735.9億元，同比下降3.8%，其中4月按自然口徑計(jì)算下降35.7%。

也不是所有的地方都被留抵退稅影響，東北某縣因?yàn)楸镜卮笃髽I(yè)幾乎沒(méi)有，也沒(méi)有什么重點(diǎn)稅源，在此次留抵退稅受到的影響就比較小。

中部某市的一位財(cái)政局人士告訴記者，當(dāng)前財(cái)政收入下滑，支出卻沒(méi)有下降，就會(huì)產(chǎn)生巨大的收支差額。

“現(xiàn)在疫情支出和刺激經(jīng)濟(jì)支出都在增長(zhǎng)，土地賣不出去，而土地的支出主要是安排建設(shè)類支出和新農(nóng)村建設(shè)。”上述中部某市財(cái)政局人士表示，現(xiàn)在當(dāng)?shù)?ldquo;三保”可以勉強(qiáng)保住，但挑戰(zhàn)比2020年疫情開(kāi)始那段時(shí)間更大。

上述華東某市財(cái)政局人士曾經(jīng)和更發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政人士進(jìn)行了溝通交流，這些地區(qū)雖然財(cái)力更充沛，但支出壓力也更大，因此整體挑戰(zhàn)更甚。

羅志恒認(rèn)為，評(píng)價(jià)財(cái)政困難，既要從客觀的收支矛盾看，也要從主觀上的感知看外部形勢(shì)是否超預(yù)期。比如，2020年的財(cái)政形勢(shì)是困難的，但最終平穩(wěn)度過(guò)，主要是抗疫特別國(guó)債轉(zhuǎn)移支付給地方，幫助地方政府緩解了財(cái)政壓力。而當(dāng)前在疫情沖擊下，財(cái)政減收、支出增加，土地出讓收入大幅下降，尤其今年財(cái)政又主動(dòng)作為，進(jìn)行大力度的退稅，與疫情影響疊加，但是預(yù)算并未做追加調(diào)整，實(shí)際可支配財(cái)力緊張，所以不考慮追加預(yù)算的情況下可以認(rèn)為當(dāng)前比2020年緊張。

原因

上述中部的財(cái)政局人士表示，現(xiàn)在財(cái)力緊張最根本的原因是財(cái)力透支，本級(jí)財(cái)力減少，稅收低迷。稅收主要和二產(chǎn)、三產(chǎn)關(guān)聯(lián)度比較大，傳統(tǒng)的支柱型稅源受到疫情影響。

“有個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，全是外貿(mào)的電子類訂單，現(xiàn)在訂單沒(méi)了，去了東南亞，甲方不敢給企業(yè)訂單，主要是擔(dān)心政策的不穩(wěn)定，影響了供應(yīng)鏈乃至產(chǎn)品的供給。” 上述華東某市財(cái)政局人士告訴記者。

此外，財(cái)政承擔(dān)的本級(jí)支出責(zé)任還和上級(jí)考核有關(guān)。地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，需要消耗財(cái)政資源，但是以前的支出又沒(méi)有降下來(lái)，融資渠道又被堵住，這也是財(cái)政壓力的原因之一。

綜合來(lái)看，造成地方財(cái)政壓力增加以及4月份大幅下滑的原因主要是留抵退稅、疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響以及土地收入的下滑。

2022年中國(guó)實(shí)施新的組合式減稅降費(fèi)，其中最主要的就是留抵退稅，按照政府工作報(bào)告提出，2022年退稅減稅約2.5萬(wàn)億元，其中1.5萬(wàn)億元來(lái)自增值稅留抵退稅。在5月23日召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在更多行業(yè)實(shí)施存量和增量全額留抵退稅，增加退稅1400多億元，全年退減稅2.64萬(wàn)億元。

在5月17日舉行的“中國(guó)這十年”系列主題發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才表示，各地財(cái)政減收主要是由于4月份實(shí)施了大規(guī)模增值稅留抵退稅所致。

“我們不折不扣落實(shí)好新出臺(tái)增值稅留抵退稅等稅費(fèi)支持政策，僅增值稅留抵退稅方面，今年4月份一個(gè)園區(qū)就退還園區(qū)企業(yè)增值稅留抵額50億元（其中，小微企業(yè)2億元、中大型企業(yè)48億元）”，上述華東某市財(cái)政局人士表示。

該人士告訴記者，今年以來(lái)受疫情和原材料、能源成本大幅提升等因素影響，一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)較為困難，留抵退稅這一場(chǎng)“及時(shí)雨”，可以直接給企業(yè)增加現(xiàn)金流。但截至4月底，該園區(qū)一般公共預(yù)算收入為-18億元，也就是說(shuō)，退稅額度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)園區(qū)自身財(cái)力承受水平。經(jīng)初步測(cè)算，即使年內(nèi)不再退稅，預(yù)計(jì)園區(qū)全年將產(chǎn)生約10億元左右的巨額財(cái)政赤字，且無(wú)力負(fù)擔(dān)“三保”等支出。

土地出讓收入的下滑則進(jìn)一步帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

“今年一塊地都沒(méi)賣出去，年景好的時(shí)候能賣十來(lái)個(gè)億。”上述東部某縣的財(cái)政局人士表示。

5月17日，財(cái)政部公布了2022年4月財(cái)政收支狀況。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，1-4月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入15012億元，比上年同期下降29.8%。

“現(xiàn)在土地市場(chǎng)的確不行，我們市里也在想政策刺激土地市場(chǎng)，1-4月土地出讓收入不到年初預(yù)算的十分之一。”上述東部某市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)土地收入人士表示。

同樣，東部某沿海城市財(cái)政局人士告訴記者，2022年原計(jì)劃賣地90億元，到現(xiàn)在只賣了6億元。疫情影響下，也不知道后面能不能賣出去。目前其所在的地區(qū)已經(jīng)把所有基于土地出讓金安排的支出全停了，預(yù)計(jì)二三線城市都會(huì)同樣的困境。

上述中部市的財(cái)政局人士告訴記者，財(cái)政困難，財(cái)力緊張是問(wèn)題之一，另一個(gè)問(wèn)題是庫(kù)款緊張。庫(kù)款是基層可用的現(xiàn)金，比如100元增值稅收入中，50%屬于中央，另外50%是省市縣三層分，一部分歸省里，市縣還剩30多元，剩余部分即是庫(kù)款。庫(kù)款也是基層財(cái)政部門(mén)隨時(shí)可以調(diào)動(dòng)的現(xiàn)金。財(cái)力緊張，庫(kù)款必然緊張。

“庫(kù)款緊張的原因包括多個(gè)方面的，比如資金調(diào)度不及時(shí)；省以下財(cái)政體制分配使得上級(jí)流入下級(jí)財(cái)政的資金減少；財(cái)政支出責(zé)任不明確，支出的資金逐年增大，以及疫情帶來(lái)的預(yù)算失衡等。” 上述中部市的財(cái)政局人士稱。

對(duì)策

為了應(yīng)對(duì)地方財(cái)政的壓力，財(cái)政部連續(xù)三批轉(zhuǎn)移支付，資金額度達(dá)到1.2萬(wàn)億元，也包含了提前下達(dá)2023年預(yù)算的4000億元專項(xiàng)資金。

馮俏彬告訴記者，當(dāng)前地方財(cái)政壓力很大，中央財(cái)政竭盡全力支持，也是要應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)財(cái)政減收和支出壓力加大帶來(lái)的問(wèn)題，相當(dāng)于中央財(cái)政動(dòng)用結(jié)余的資金穩(wěn)增長(zhǎng)保民生保地方運(yùn)轉(zhuǎn)。

5月25日，中國(guó)政府網(wǎng)公開(kāi)了國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》， 其中就提到盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義。

大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥告訴記者，當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模較大，各地都面臨沉重的化債任務(wù)，這種情況限制了全社會(huì)投資能力的形成。與債務(wù)同時(shí)存在的是地方政府擁有巨量的存量資產(chǎn)，其規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)前者。如能有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，不僅可以化解地方政府債務(wù)，還可以籌集到更多的建設(shè)資金，促進(jìn)穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)。

羅志恒表示，要從短期和中長(zhǎng)期共同解決財(cái)政困難的問(wèn)題。短期看，開(kāi)源節(jié)流以及非常時(shí)期要有非常之舉。具體而言，進(jìn)一步壓縮非急需非必要支出；加大國(guó)有資本利潤(rùn)上繳；盤(pán)活基建等存量資產(chǎn)；加大反腐敗力度，整頓吏治的同時(shí)增加非稅收入；發(fā)行特別國(guó)債。中長(zhǎng)期看，要推動(dòng)財(cái)政體制改革，一是要明確政府的范圍和規(guī)模，改革事業(yè)單位體制，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是改革稅制，擴(kuò)大消費(fèi)稅范圍至高端服務(wù)業(yè)比如星級(jí)酒店住宿餐飲等，提高資源稅、環(huán)保稅稅率促進(jìn)綠色發(fā)展，研究開(kāi)征碳稅；三是中央上收部分共同事權(quán)中的事權(quán)和支出責(zé)任，減輕地方政府支出責(zé)任，以降低地方政府財(cái)政壓力。