經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 杜濤 自2008年來，今年是第15個“積極財政”的年份，也是連續(xù)多年的財政“緊日子”。

2021年全國財政工作視頻會議提出，積極的財政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)，實(shí)施新的減稅降費(fèi)政策，減輕市場主體負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場主體活力。與此同時，要求堅(jiān)持黨政機(jī)關(guān)過緊日子，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理，提高財政支出的精準(zhǔn)性有效性。

一位中央部門預(yù)算人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，2022年緊日子的要求首先是控制一般性支出，主要指部門若有增加支出的要求，原則上需要采用壓減其他支出來滿足。其次，要節(jié)約支出，包括會議、論壇、調(diào)研、差旅等項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出縮減。三是，繼續(xù)加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理。

“今年提的比較多的是績效管理，要求探索事前績效管理和加強(qiáng)績效效果的使用，即對實(shí)施效果不明顯或者無效的項(xiàng)目削減支出，”上述部門預(yù)算人士告訴記者。

此前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。積極的財政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。要保證財政支出強(qiáng)度，加快支出進(jìn)度。實(shí)施新的減稅降費(fèi)政策，強(qiáng)化對中小微企業(yè)、個體工商戶、制造業(yè)、風(fēng)險化解等的支持力度，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持過緊日子。嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求黨政機(jī)關(guān)過緊日子，2022年體現(xiàn)在哪里？

一位地方財政部門預(yù)算人士告訴記者，“緊日子”指相比2021年原則上不增加預(yù)算，有所增加的也是重大事項(xiàng)，比如中央省市文件明確要求的事項(xiàng)在財力上要有保障，也即支出有所增加的部分。一切財力首先保證“三保”，保民生，保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)。

“三保”并不包含經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，為了穩(wěn)定投資，在此前召開的國新辦發(fā)布會上，財政部副部長許宏才就表示，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議和國務(wù)院常務(wù)會議要求，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)和國務(wù)院同意，近期財政部已向各地提前下達(dá)了2022年新增專項(xiàng)債務(wù)限額1.46萬億元。

一位縣級財政部門人士告訴記者，最近做預(yù)算時難以平衡的問題尤為突出。原因在于支出固化，難以降低。支出的大頭是三保，需要近40億元。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班底新更換，又要保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。現(xiàn)在能做的就是在設(shè)法增加收入來源以達(dá)到平衡。“實(shí)際上我們的收入僅僅能夠保‘三保’，收入項(xiàng)中預(yù)計(jì)2022年土地收入好轉(zhuǎn)的可能性不大。稅收不夠，只能想其他辦法。”

2021年：增量降低、支出難保

2021年全年財政數(shù)據(jù)還未公布，但從11月的數(shù)據(jù)可以看出一些端倪。

財政部的數(shù)據(jù)顯示，1-11月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算收入191252億元，同比增長12.8%。其中，中央一般公共預(yù)算收入 88392億元，同比增長13.1%；地方一般公共預(yù)算本級收入102860億元，同比增長12.6%。全國稅收收入164490億元，同比增長14%；非稅收入 26762億元，同比增長5.9%。

2021年1-6月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算收入117116億元，同比增長21.8%。其中，中央一般公共預(yù)算收入54624億元，同比增長23.2%；地方一般公共預(yù)算本級收入62492億元，同比增長20.6%。全國稅收收入100461億元，同比增長22.5%；非稅收入16655億元，同比增長17.4%。

相比上半年，2021年下半年財政收入增長速度出現(xiàn)大幅下滑，其中部分原因在于2020年上半年基數(shù)較低。

一位東部沿海城市財政人士表示，當(dāng)?shù)?020年預(yù)算執(zhí)行只完成了80%，主要原因是受疫情影響，財政“沒錢”。2021年編制預(yù)算時，預(yù)計(jì)2021年的財政狀況會出現(xiàn)改善，不過依然要求在2020年預(yù)算的基礎(chǔ)上本級預(yù)算壓縮20%。“去年（2021年）財政收支總體不錯，沒有2020年緊張。主要是因?yàn)橛行┊a(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展起來，雖然賣地少了，但是稅收補(bǔ)上來了”，上述東部沿海城市財政人士對記者表示

企業(yè)經(jīng)營活動的活躍帶來了稅收的穩(wěn)定增幅。財政部的數(shù)據(jù)顯示，2021年，1-11月全國稅收收入164490億元，同比增長14%，保持了雙位數(shù)增幅。

產(chǎn)業(yè)的稅收保障作用在2021年表現(xiàn)格外突出。東部某縣的一位財政人士談起隔壁某市縣的財政收入時充滿了羨慕，“我們財政收入和經(jīng)濟(jì)總量在整個省里排名中等以上，但就是因?yàn)闆]有特別大的企業(yè)，在2021年收入上與隔壁縣拉開了差距，雖然本身增幅并不少。”

與之相對的是土地收入下降。上述東部沿海城市財政人士就告訴記者，2021年上半年，一塊地沒有出售，下半年出售了一部分土地，只是因?yàn)槎愂毡容^好，影響不是很大。

上述東部縣級財政人士所在地區(qū)，土地收入在2021年下滑更為嚴(yán)重，“找不到形容詞了”，該人士表示。2020年尚有幾十億元的土地銷售，到2021年直接下滑成個位數(shù)，這也導(dǎo)致2021年該縣的財力緊張。稅收雖然不錯，但是不能完全保證三保。因此將部分基金預(yù)算調(diào)整到一般預(yù)算，其他差額則向上級部門掛賬解決。“原來做得很多購買服務(wù)和棚戶區(qū)改造在2021年進(jìn)入還本付息期，專項(xiàng)債的還息也是上級直接從財政賬戶扣走。”一位中部某省的政府投融資人士告訴記者。該人士介紹，一個縣現(xiàn)在棚改和政府采購項(xiàng)目利息金額達(dá)到幾千萬元。增量也出現(xiàn)降低，稅收、土地收入均出現(xiàn)下降。

上述困境導(dǎo)致很多地方政府將土地出讓給了政府注資的國有企業(yè)，比如：城投，這也讓資金始終在政府內(nèi)部循環(huán)，實(shí)際上地方政府并沒有增量的外部資金注入。

一位在東北做政府投融資業(yè)務(wù)的人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，東北財力一直都很緊張，很多地方項(xiàng)目難以進(jìn)行到下一步，是因?yàn)榈胤截斄]錢，無法完成約定支付導(dǎo)致土地流拍很多。

“我就見到一個地方政府因?yàn)橥恋亓髋暮笞尦峭度ヅ模Y(jié)果剩下一部分還有很大缺口，就尋找央企之類的外部力量解決，回報則是給予一些項(xiàng)目，”上述業(yè)務(wù)人士告訴記者，現(xiàn)在保運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)工資還可以維持，經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金幾近于無。

2022年：壓力仍在，既要過“緊日子”又要保“三保”

上述東部沿海城市財政人士預(yù)測，2022年最大的不可判定因素是疫情。因?yàn)檠睾３鞘杏型赓Q(mào)和港口物流，這些行業(yè)如受到影響，會延伸到工業(yè)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而影響收入。

基于上述判斷，在制定2022年預(yù)算時，該人士依然單獨(dú)預(yù)留部分預(yù)算，以應(yīng)對疫情。

東北某縣的財政人士告訴記者，2022年的收入也比較緊張，只希望能和2021年持平，稅源收入太少，地也賣不出去，所以持平就不錯了。2022年繼續(xù)強(qiáng)調(diào)緊日子，實(shí)際上就是有多少錢花多少錢。“借錢，掛賬，挪用專項(xiàng)，有的是方式。”該人士表示。

上述中央部門預(yù)算人士告訴記者，2022年的預(yù)算編制要求貫徹預(yù)算一體化系統(tǒng)，力爭2022年底全面運(yùn)行。“當(dāng)然，三保和緊日子更加需要貫徹。”該預(yù)算人士稱，在2022年編制預(yù)算的時候更加強(qiáng)調(diào)績效管理。

按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，2022年要保證財政支出強(qiáng)度，加快支出進(jìn)度。實(shí)施新的減稅降費(fèi)政策，強(qiáng)化對中小微企業(yè)、個體工商戶、制造業(yè)、風(fēng)險化解等的支持力度，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。

減稅降費(fèi)對地方的財力也會帶來壓力，現(xiàn)在中國的主要稅種都是共享稅，也就是中央與地方分成，減稅降費(fèi)帶來的壓力在2022年會持續(xù)存在。

從宏觀的角度來看，2022年的赤字率和專項(xiàng)債應(yīng)該還會保持一個相對寬松的環(huán)境，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對記者表示，赤字率應(yīng)該會維持在3%左右。財政政策要強(qiáng)調(diào)效能，所以專項(xiàng)債會更考慮效率、效果。否則發(fā)了債沒有項(xiàng)目沒有支出，更達(dá)不到穩(wěn)增長的作用。

期待：更多的政策工具、更多的財政體制改革

上述中部某省的投融資人士告訴記者，現(xiàn)在很多地方在等著TOT過年，一個縣做一個TOT項(xiàng)目，最少能回款2億元-3億元。

所謂TOT是指移交——經(jīng)營——移交。TOT方式是國際上較為流行的一種項(xiàng)目融資方式，屬于PPP模式中的一種。

但目前財政部PPP項(xiàng)目庫暫停TOT項(xiàng)目入庫。財政部PPP中心在11月底對部分省市發(fā)通知，要求在6-10月審核通過的涉及存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的擬入庫PPP項(xiàng)目在常規(guī)審核的基礎(chǔ)上增加三條規(guī)定，其中之一就是進(jìn)一步規(guī)范社會資本的參與資質(zhì)，提出要求縣級以上地方人民政府所屬的融資平臺以及控股或者實(shí)際控制的國有企業(yè)，不得作為社會資本方參與本級存量PPP項(xiàng)目（上市公司除外），另外兩條新增規(guī)定分別是進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓程序管理；進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓收入管理。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第十四章加快培育完整內(nèi)需體系中提出：推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展，有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。

按照2019年3月，由財政部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》中曾列舉五條不得出現(xiàn)的行為，其中之一即：本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項(xiàng)目的。社會資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績效脫鉤的。

“財政部強(qiáng)調(diào)的是融資平臺，現(xiàn)在TOT項(xiàng)目主要以國有企業(yè)為主，這是不同的性質(zhì)。地方政府需要開源節(jié)流，該怎么做？摸摸家底，國家層面要給予一些政策工具才能暢通”。上述中部省的投融資人士告訴記者，盤活存量資產(chǎn)的途徑并不是很暢通，其工具主要為TOT和REITs。但是REITS對于大部分區(qū)域并不適合。與其相比TOT則更為適合，但是目前財政部并沒有放開項(xiàng)目入庫，不少地方政府在等著TOT開口。

“未來，還需要注意一個問題，越來越多縣財政將可能被省里直管。這也意味著，市級財政壓力將加大，現(xiàn)在很多市級財政主要來自縣級財政的上繳以及相互之間的財力分配。比如鶴崗已經(jīng)財政重整，我相信那不是最后一個。”上述中部省的投融資人士說。

上述東部縣財政人士對未來期待一些改革落地，他覺得現(xiàn)在財政是從“年年難過年年過“到“王小二過年，不如一年”，需要改變的是財政體制改革。

在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。規(guī)范完善稅收優(yōu)惠。推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)。深化稅收征管制度改革，建設(shè)智慧稅務(wù)，推動稅收征管現(xiàn)代化。

在一些財政人士看來，地方只有真正投身于產(chǎn)業(yè)，才是解決地方財政的長久之道。

上述東部沿海城市財政人士對2022年的財政收入保持了一定樂觀的態(tài)度，原因在于其所在城市在幾年前產(chǎn)業(yè)投入開始顯現(xiàn)效果。“有產(chǎn)業(yè)支撐地價才能起來，相輔相成。會一年比一年好，產(chǎn)業(yè)布局效果顯現(xiàn)，之前連續(xù)多年給產(chǎn)業(yè)配套、包括以基金形式進(jìn)行的投入，現(xiàn)在是開始收獲的時候了，產(chǎn)業(yè)開始帶動就業(yè)以及下游產(chǎn)業(yè)鏈，稅收會越來越好。”