經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 杜濤 2020年地方政府專項債額度大增，達到了3.75萬億。專項債在“六穩(wěn)”、“六保”以及抗擊疫情穩(wěn)增長中發(fā)揮了重要的作用。

沈進（化名），中國南方某市從事PPP和專項債的人士，在過去的一年中一直在思考中國的專項債和PPP（政府與社會資本合作）在基層操作中的遇到的一些問題。10月10日，沈進在接受經(jīng)濟觀察網(wǎng)采訪時表示，由于時間短、任務(wù)重，PPP與專項債在實際操作中都面臨一些問題，涉及主管部門在內(nèi)的各方面參與機構(gòu)。

他認為，PPP模式強調(diào)融資、投資、建設(shè)、運營、維護等一體，促使社會資本方站在整個全壽命周期的角度降低投資和運營維護成本，提高資金使用效率，并保證預(yù)期效果。在當(dāng)前國家嚴控地方政府債務(wù)的背景下，PPP是各地解決發(fā)展投入問題的關(guān)鍵。

“PPP一定要加快協(xié)調(diào)發(fā)展，專項債的項目要更加真實和提高資金效率。”10月11日，沈進在接受經(jīng)濟觀察網(wǎng)采訪時告訴記者，在PPP項目建設(shè)期中存在如主管部門職能轉(zhuǎn)變、投資變化以及部門協(xié)調(diào)等問題。

專項債亦是如此。沈進舉例稱：“省級政府代發(fā)的行政約束：政府專項債嚴格限定發(fā)行主體，省級政府才有發(fā)債權(quán)限，市縣政府需要由省級政府代為發(fā)行。還有專項債券信用評級與一般債券混同，近年來發(fā)行的地方政府債券，評級結(jié)果都是最高信用等級均為AAA級，信用評級同質(zhì)化嚴重。還有就是效率問題，專項債額度下達到省后，資金也沒辦法一下子用到具體項目中去，但還本付息已經(jīng)開始，這就造成資金的沉淀和浪費，沒達到財政資金提質(zhì)增效的目的。”

沈進表示，PPP主管部門職能轉(zhuǎn)變難，主要是長期以來，行業(yè)主管部門在項目立項和管理等方面，已經(jīng)固化了運作思路和思維習(xí)慣，往往照搬財政部出臺的PPP操作指南等部門規(guī)章，難以促使相關(guān)部門改變工作方式，導(dǎo)致運用制度規(guī)范項目實施的難度和阻力較大，行業(yè)主管部門作為項目實施機構(gòu)的積極性不高。由于PPP項目運作涵蓋多個領(lǐng)域，專業(yè)性強，操作流程繁復(fù)。從實際運作情況看，縣（市、區(qū)）普遍缺乏具備相關(guān)知識儲備和實際操作經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)干部和具體操作人員，導(dǎo)致項目儲備不足，項目策劃不夠，導(dǎo)致縣（市、區(qū)）推進PPP項目積極性不高。

估算審批缺乏指導(dǎo)導(dǎo)致投資變化加大。國家層面上，國家發(fā)改委、財政部等部委近期就PPP項目進行規(guī)范，對于PPP項目需同時滿足兩部委的要求，造成已實施的項目面臨整改，金融機構(gòu)已將列入財政部PPP項目管理庫、發(fā)改委PPP項目庫作為放款條件。最近某省出臺的文件中要求可以將用地占補平衡費用、安置區(qū)費用、失地農(nóng)民保險費用納入投資，而已實施的項目卻沒有相應(yīng)配套補充文件，導(dǎo)致已實施的項目總投資進一步推高，加之在項目審批并沒有這部分資金，社會資本招標(biāo)時候沒有這部分內(nèi)容，按照財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金〔2019〕10號）的“政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險”的要求，如不解決，后續(xù)將影響項目開展和營商環(huán)境。

部門協(xié)調(diào)程度也亟待加強。沈進認為其中存在的問題一是用地報批手續(xù)緩慢，如高速公路雖已開工，但高速公路項目占用土地較大，用地報批手續(xù)較慢，需上報自然資源部審批，一定程度上影響項目開工建設(shè)；二是部門協(xié)調(diào)存在分歧。國家發(fā)改委、財政部等部門對PPP的理解和認定存在一定分歧，對PPP的工作思路和推進看法不一，在PPP工作中存在定位分工不明確問題。

沈進表示：“財政部基于緩解財政收支壓力和降低政府債務(wù)風(fēng)險的角度、國家發(fā)改委基于促進地方投資和經(jīng)濟增長的角度，分別提出了PPP的發(fā)展模式。在國家層面，雖然已明確財政、發(fā)改兩個系統(tǒng)分別統(tǒng)籌PPP公共服務(wù)領(lǐng)域和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施進行明確的界定，而現(xiàn)實中很多基礎(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)，實際操作中也分不出來PPP項目是屬于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，還是公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓，有的基礎(chǔ)設(shè)施可以通過使用者收費，但很多基礎(chǔ)設(shè)施也不能與使用者收費掛鉤；像產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了也就沒法集成提高效率；比如交通運輸行業(yè)，財政部和發(fā)改委都將納入PPP模式范疇。”

針對PPP存在的諸多問題，沈進提出了建議。他認為，要重視PPP的作用。PPP模式強調(diào)融資、投資、建設(shè)、運營、維護等一體，促使社會資本方站在整個全壽命周期的角度降低投資和運營維護成本，提高資金使用效率，并保證預(yù)期效果。在當(dāng)前國家嚴控地方政府債務(wù)的背景下，PPP是各地解決發(fā)展投入問題的關(guān)鍵，通過PPP模式，一批多年想建但受自身財力限制、債務(wù)控制而未建的“強功能補短板”項目得以實施建設(shè)。

其次要明確部門職責(zé)，加快項目審批。沈進表示，推廣運用PPP項目沒有參與各方廣泛共識和相關(guān)部門齊抓共管、整體聯(lián)動，光靠發(fā)改委、財政等少數(shù)部門強推，效果就會打折扣。應(yīng)探索建立一套政府組織領(lǐng)導(dǎo)、實施機構(gòu)牽頭主導(dǎo)、發(fā)改、財政部門監(jiān)督指導(dǎo)、相關(guān)部門主動參與、社會資本積極響應(yīng)的工作機制。同時，在一定范圍簡化項目審批流程，在職權(quán)允許范圍內(nèi)開辟PPP項目立項前期工作“綠色通道”，簡化程序和環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，對項目進行相關(guān)適應(yīng)性審核，確保項目材料符合相關(guān)規(guī)定，加快項目的審核，不斷提升項目實施效率。建議項目實施機構(gòu)盡早著手新建項目的前期工作研究，為項目進入實施階段做好謀劃工作。

此外還要積極對接各方資源，進一步拓寬PPP融資渠道。沈進建議對接相關(guān)金融機構(gòu)，及時掌握相關(guān)金融政策和融資需求，搭建融資橋梁，助推PPP項目早日落地。在融資渠道方面，建議有序探索PPP和地方專項債兩大投資工具融合，加大結(jié)構(gòu)化融資，鼓勵PPP項目公司進行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等；加大債權(quán)與股權(quán)融資，鼓勵PPP項目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒎墙鹑谄髽I(yè)債務(wù)等方式進行債權(quán)融資以及通過公開市場發(fā)售、私募發(fā)售等渠道進行股權(quán)融資；加大抵押貸款融資，鼓勵PPP項目公司以股權(quán)進行擔(dān)保貸款、以預(yù)期收益質(zhì)押貸款，同時在經(jīng)營期間將相關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給項目公司，項目公司以土地使用權(quán)抵押貸款，但要嚴格限制土地使用權(quán)的抵押權(quán)限，僅能用于PPP項目融資抵押。

最后，要鼓勵社會資本提前介入，完善風(fēng)險分擔(dān)機制，明確項目工作重點。在合法合規(guī)、公開透明的基礎(chǔ)上，鼓勵社會資本提前介入，全程參與項目可行性研究、實施方案設(shè)計等前期核心工作，經(jīng)過充分論證，找準政府方和社會資本方利益平衡點，合理界定雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，提高雙方的交流效率和合作成功率。在風(fēng)險分擔(dān)機制方面，明確政府和企業(yè)各自承擔(dān)和共同承擔(dān)的風(fēng)險，合理分配責(zé)任義務(wù)。屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險，包括財務(wù)、運營等風(fēng)險由企業(yè)承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險，如法律、利率、政策變動等風(fēng)險，則應(yīng)由政府獨立承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。引進保險機構(gòu)、擔(dān)保公司等第三方機構(gòu)進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移，承擔(dān)自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等不可抗力風(fēng)險，降低政府和企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險。

對于專項債，沈進也提出了實際操作中曾遇到的問題。比如資金平衡方案的失真，效率問題等。“一是現(xiàn)有項目普遍難以達到收益自求平衡。2014年新預(yù)算法和43號文出臺后，地方政府舉債機制發(fā)生了根本變化，由一般債和專項債組成的政府債券是唯一可行的“正門”，成為地方政府融資的主要渠道。專項債數(shù)據(jù)主要來源項目資金平衡方案。”

以收費公路專項債為例，沈進表示，一條西部扶貧高速公路，短短33公里高速公路，在專項債平衡方案編制過程中，運營期20年通行費收入就能達到95億元，但如果真有這么效益好，直接就可以進行招商，根本就無需政府舉債實施。究其根本原因，就是編制的資金平衡方案數(shù)據(jù)失真。

在地方專項債發(fā)行過程中，如園區(qū)項目政府專項債，主要建設(shè)內(nèi)容是標(biāo)準廠房、道路基礎(chǔ)設(shè)施，收費項目較少，為了達到收益平衡，只能提高標(biāo)準廠房的租金，將資金平衡方案完全覆蓋，實際上園區(qū)產(chǎn)業(yè)招商在三線地區(qū)很困難，為了吸引制造廠商，一般都會在前幾年免費租金，后續(xù)還款壓力極其巨大。比如，某地區(qū)的高速公路，為了達到覆蓋倍數(shù)，可研報告只能提高通行費收入和流量，在后續(xù)還款有較大風(fēng)險。

二是專項債資金撬動固定資產(chǎn)投資有限，且容易造成造成爛尾風(fēng)險。資金使用地方專項債項目，就是政府投資項目，根據(jù)《政府投資條例》，需要使用預(yù)算內(nèi)資金，無法通過銀行貸款等方式進行解決。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，項目資本金不能為債務(wù)性資金，雖然允許專項債能作為資本金，但使用范圍、論證過程都有嚴格規(guī)定。由于專項債額度有限，一般使用完專項債資金，財政的預(yù)算資金無法持續(xù)跟進，有爛尾工程的風(fēng)險。特別是跨年度項目，如果第二年第三年專項債額度不足，將造成工程停滯。如收費公路專項債，根據(jù)《收費公路管理條例》，政府還貸公路收費期限為20年，可是發(fā)行收費公路專項債的年限有30年，出現(xiàn)了斷層。

三是專項債使用效率不高。申報專項債需完成項目可研、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計等工作。項目前期工作包含了環(huán)評、水土保持、用地預(yù)審等專題報告，往往專項債下達了就要求使用，如高速公路受征地拆遷影響較大，往往無法按時完成資金使用。一些地方的收費公路專項債往往需要平臺公司做擔(dān)保，甚至一些專項債在省層面是專項債，到了地方怕還不起，變成一般債，導(dǎo)致地方無法承受。