經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 陳月芹  “談戀愛時就說要動遷，現(xiàn)在孩子都30歲了”。靜安區(qū)寶山路街道一居民笑稱，街道要動遷的消息一直在傳，但一直沒能落地。

隨著城市發(fā)展，許多片區(qū)的弄堂逐漸老去，居民不僅沒有享受到市中心的方便，很多人做飯還用液化氣、電磁爐，上廁所靠拎馬桶。由于產(chǎn)權(quán)單位多且散、動遷成本高、不同分區(qū)難協(xié)調(diào)等原因，多年來，上海的舊區(qū)改造步伐較緩慢。

2020年，上海發(fā)出了“舊改再加力、再提速”的集結(jié)令。7月最后一周，靜安區(qū)宣布提前8個月完成“十三五”改造目標(biāo)。

8月4日是上海楊浦定海134街坊舊改“二次征詢”簽約的首日，簽約率達(dá)到99.15%同一天，楊浦區(qū)區(qū)長薛侃在訪談節(jié)目《區(qū)長一諾》中表示，今年楊浦區(qū)將征收1萬戶以上，只多不少，目前已完成90%的目標(biāo)。

不僅僅是靜安和楊浦，整個上海都在加速舊城改造的步伐。為此，今年7月，上海市城市更新中心在上海地產(chǎn)集團揭牌成立。

作為全市統(tǒng)一的舊區(qū)改造功能性平臺，在未來3年上海市城市更新中心將參與黃浦、虹口、楊浦等區(qū)70個舊改地塊，涉及居民4.7萬證，加上部分“毛地”托底，預(yù)計占全市舊改總量70%以上。

上海的城市更新正從頂層設(shè)計上加快推進(jìn)節(jié)奏，同時改變算賬方式——不再是各個區(qū)“算小賬”，而是通過中心“算總賬”，通過市區(qū)聯(lián)手、政企合作，通過具有國資背景的企業(yè)介入，采用市場機制，從多渠道進(jìn)行融資，一改過去以政府為主導(dǎo)的土地收儲、改造模式，給舊改按下“加速鍵”。

 提速

按照《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求，2016-2020年期間，上海預(yù)計實施約5000萬平方米的各類舊住房修繕改造，將完成中心城區(qū)240萬平方米成片二級舊里以下房屋改造。

作為收官年的2020年，上海市需完成55萬平方米、2.8萬戶中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋改造，繼續(xù)推進(jìn)舊住房綜合改造和里弄房屋修繕保護，新增供應(yīng)各類保障房6萬套。

受新冠肺炎疫情影響，今年一季度上海舊改工作一度停擺。但4月中旬，上海市舊改辦對外強調(diào)：“上海今年舊改計劃不因疫情縮水。”

“城市更新中心的揭牌是上海市政府給上海地產(chǎn)集團加壓，后續(xù)會加快上海舊區(qū)改造的速度。”一位接近上海市城市更新中心的人士表示，近期很多企業(yè)都投入舊改，如瑞安房地產(chǎn)、中海等，地產(chǎn)集團已和靜安區(qū)等四區(qū)簽署戰(zhàn)略合作，作為舊改政企合作的新模式。

城市更新中心將作為上海城市更新改造的功能性平臺，統(tǒng)籌地塊空間資源、資金平衡、功能業(yè)態(tài)、建筑形態(tài)等，市區(qū)聯(lián)動，對接政府和市場，從籌融資、規(guī)劃設(shè)計、還建房籌措、征收補償、招商引資等方面推進(jìn)舊改更新項目的全流程落地。“綜合服務(wù)集成商”是該中心的定位之一。

為何要加壓、加速，曾參與上海多個舊改項目的投資公司高管董偉海表示，在寸土寸金的上海市中心有很多優(yōu)質(zhì)地塊、失去生產(chǎn)能力的老舊廠房，并非企業(yè)沒有足夠的資金和開發(fā)能力，也不是區(qū)政府缺乏動力，而是市政府層面對舊改較為“嚴(yán)苛”。

“嚴(yán)苛”與上海城市建設(shè)的“排頭兵”使命有關(guān)，上海在為探索超大城市舊區(qū)改造和有機更新“探路”。

7月28日，住建部與上海市政府簽署共建超大城市精細(xì)化建設(shè)和治理中國典范合作框架協(xié)議，“部市合作”正式開啟，將推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)上海智慧、上海樣本，為世界超大城市建設(shè)和治理提供中國經(jīng)驗、中國方案。

彼時，上海市委書記李強亦明確，將以此次部市合作為契機，大力推進(jìn)舊區(qū)改造、城市更新和重點區(qū)域開發(fā)建設(shè)。

董偉海認(rèn)為，城市更新涉及原地塊的征收、拆遷、重建和運營，大型房企在技術(shù)、產(chǎn)品、運營等方面已經(jīng)有較成熟的經(jīng)驗，最難的是規(guī)劃和容積率調(diào)整。

一些市中心老工廠早已停工，但由于土地使用性質(zhì)為工業(yè)用地，目前只能作為臨時倉儲或停車場使用。而周邊擁有成熟的辦公、交通配套，這樣的地塊如果建成商業(yè)，能帶動整個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級和能級提升。

然而，在不能調(diào)整規(guī)劃的前提下，區(qū)級政府能做到的是鼓勵企業(yè)把工業(yè)地塊租下來，租期一般是10年或20年，做商業(yè)或長租公寓等。“沒法做長期持有和運營，企業(yè)投入的積極性就沒那么大了，輕資產(chǎn)企業(yè)進(jìn)駐后，進(jìn)行簡單修繕和碎片化運營，租期一到就得走。”董偉海表示。另一方面，原地塊審批時容積率低，若按照原來容積率改造，企業(yè)無法平賬。

城市更新考驗政府的耐心和靈活性，對于上海舊改步伐較慢的原因，董偉海認(rèn)為，市中心很多地塊屬于不同產(chǎn)權(quán)單位，項目較為零散，動遷成本高，需要把原來業(yè)主的權(quán)益買下來，再進(jìn)行修繕、重建和運營，投資回報周期長。因此，各級政府、產(chǎn)權(quán)人、投資人、開發(fā)商如何達(dá)成共識，難度較大。

在舊改推進(jìn)過程中，如何激活城市舊區(qū)范圍內(nèi)“毛地”是上海遇到的難題之一。

上世紀(jì)90年代，為解決舊改中的資金問題，政府按土地現(xiàn)狀出讓，開發(fā)商承擔(dān)拆遷補償安置費用，其動力是土地的級差地租收益，即等量資本投資于較優(yōu)土地所獲得的超額利潤。

到了2004年3月，原國土資源部發(fā)布“71號令”，展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（簡稱“71號令”），規(guī)定8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)，而必須以公開的招拍掛出讓，該項政策隨之取消。

資金、收益、市場預(yù)期等因素是造成毛地長期閑置的原因。一位熟悉上海土地市場的人士介紹，一般情況下，開發(fā)商享受相關(guān)扶持政策參與舊改，委托政府實施征收。但在改造過程中，大量“毛地”至今尚未開展居民二次征詢簽約的成因復(fù)雜。近年房地產(chǎn)市場變化或規(guī)劃調(diào)整，某些地塊有了“留改拆”新要求，抑或是征收成本上升等因素。

為了激活歷史遺留的“毛地”，2019年，上海開始推行“一地一策”，對未啟動的“毛地進(jìn)行摸排、預(yù)估征收成本、測算盈虧，對部分“毛地”依法收回開發(fā)權(quán)。

截至2019年底，上海中心城區(qū)有27塊“毛地”，涉及居民約2.9萬戶。其中2020年重點推進(jìn)的“毛地”有8幅，分布于黃浦、虹口及楊浦等區(qū)。

上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委主任黃永平曾表示，2020年將完善對于“毛地”的疊加政策，在土地、規(guī)劃等政策支持的基礎(chǔ)上，再疊加限價適當(dāng)放開等政策，突破改造瓶頸。

搭建平臺

成立城市更新中心是上海破解舊改資金和收儲難題、構(gòu)建政企合作新模式的一項創(chuàng)舉。

城市更新中心揭牌當(dāng)日，上海市委書記李強表示，這是一次機制體制上的改革，不僅是為了幾塊成片舊里城區(qū)的改造，更重要的是著眼于城市未來有機更新的謀劃。

城市更新中心如何運行，具備哪些資源，才能扛起全上海市舊改重?fù)?dān)？

前述接近上海市城市更新中心的人士透露，由于成立時間較短，如何運行、體制機制的建立還不成熟。據(jù)上海市住建委主任黃永平介紹，上海將為城市更新中心賦權(quán)、賦能，完善政企合作項目的實施管理流程和制度，從融資、規(guī)劃設(shè)計、征收補償、招商引資等方面，推進(jìn)舊改、更新項目的全流程落地。

在董偉海看來，上海成立政企平臺具有示范效應(yīng)，“對上海而言，政府在城市更新中的作用很大，上海不僅要求‘開發(fā)商給一筆土地出讓金，就劃一塊地給它運營’，而是對開發(fā)商商業(yè)運營能力、資金實力、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)掘舊區(qū)文化底蘊等提出綜合要求。”

疊加城中心地塊產(chǎn)權(quán)分散等原因，由上海地產(chǎn)集團帶頭操作具有號召力，也能協(xié)調(diào)各區(qū)的利益爭執(zhí)。更好對接政府和市場，發(fā)揮市城市更新中心的平臺作用，做好綜合服務(wù)集成商。

“上海地產(chǎn)集團可以響應(yīng)政府的收儲動遷節(jié)奏、改造規(guī)范、每個地塊的產(chǎn)品定位、匹配區(qū)域能級等要求，可以自己做舊改項目，也可以和開發(fā)商合作，發(fā)揮社會資本的資源整合優(yōu)勢。”因此，董偉海把將在未來3年參與全市7成以上舊改的上海地產(chǎn)集團稱之為上海存量“地主”。

此外，為破解各區(qū)舊改資金難題，2019年，上海改變了以往全部以政府財政資金為主導(dǎo)的方式，制定了“市區(qū)聯(lián)手、政企合作、以區(qū)為主”政策，引入市屬或區(qū)屬國企進(jìn)行市場化融資，各方按比例共同出資來進(jìn)行舊區(qū)改造。

4月22日，《上海市擴大有效投資穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》則提到，鼓勵金融機構(gòu)加大對舊區(qū)改造的融資支持；對急需用款的舊改項目先行預(yù)撥100億元資金，加快啟動市、區(qū)聯(lián)手土地儲備項目和新一輪市、區(qū)聯(lián)合舊區(qū)改造項目等。

借助城市更新中心等平臺，上海將拓展舊區(qū)改造項目融資新模式，解決“毛地”地塊及今后其他央企、市屬國企、區(qū)屬國企等主體參與舊改項目的融資貸款問題；政企合作項目將進(jìn)一步細(xì)化融資貸款方案，盡快落實資金，啟動改造等。

據(jù)了解，上海地產(chǎn)集團將由戰(zhàn)略投資部、前期管理部和城市更新中心，城市更新中心又設(shè)規(guī)劃、資金、招商和項目實施等團隊，聚焦招商開發(fā)機制、土地出讓流程和交易方式等。

北外灘山壽里地塊、東余杭路（一期）、黃浦區(qū)喬家路地塊、靜安區(qū)洪南山宅地等，即是采取了“市區(qū)聯(lián)手、政企合作”的新模式，一改過去以政府為主導(dǎo)的土地收儲，而通過具有國資背景的企業(yè)介入，采用市場機制，從多渠道進(jìn)行融資，以組團打包的形式集中啟動、集中推進(jìn)、集中開發(fā)。

和上海同樣囿于土地稀缺的發(fā)展難題，年輕的深圳選擇了和上海截然不同的城市更新路徑。城智更新研究院院長陳方勇解釋，近年來深圳一直通過三舊改造獲取土地，以進(jìn)行城市更新，在大量歸個人所有、村集體所有的舊廠房、工業(yè)園區(qū)拆遷改造版圖上，深圳政府包容性較強，在整體拆遷、與村民談判等環(huán)節(jié)更容易放權(quán)給企業(yè)。

高門檻

由于騰退開發(fā)周期延長、涉及資金量大，改造難度大、涉及多方利益等因素，城市更新項目具備較高的進(jìn)入門檻。

相較深圳多主體參與，上海的城市更新項目主要以央企、國企、港資、外資為主，如操盤蘇河灣項目的華僑城，打造了“新天地”、“瑞虹新城”等項目的瑞安房地產(chǎn)等。

7月29日，中海地產(chǎn)與上海黃浦區(qū)人民政府簽訂合作框架協(xié)議，將斥資590億元參與上海體量最大的建國東路地區(qū)改造。

自2010年前后，華僑城拿下蘇河灣1街坊、41街坊、42街坊地塊，開發(fā)建筑面積30多萬方，整個項目開發(fā)至今10年。

項目前期沉淀了很長時間，前兩年時間里，蘇河灣地塊均沒有較大的動作。這兩年是華僑城在“讀地”，把從外擺渡橋一直到莫干山路的老建筑進(jìn)行完整梳理。

開發(fā)前兩年，華僑城在獨立地做保護建筑修復(fù)和舊區(qū)改造的研究。不只是舊建筑的安全，蘇河灣的城市更新是希望讓舊建筑活起來，在新的商業(yè)策劃里重塑其新的形象，而不是把修復(fù)好的文保建筑“供起來”，一個舊區(qū)“有輝煌的時代，有沉寂的狀態(tài)，當(dāng)然也有正在發(fā)生中的城市更新。”

2017年，上海總商會大樓修繕完工；2012年寶格麗酒店簽約華僑城，入駐上海總商會大樓，彼時是全球第4家，但經(jīng)歷漫長的改造，該酒店開業(yè)時已是全球第6家。

2012年，寶格麗品牌方走進(jìn)上海總商會時，華僑城就提出，愿意把這棟樓交給寶格麗酒店來進(jìn)行運營管理，品牌方非常開心，也是這個原因，寶格麗酒店最終選擇入駐蘇河灣。

華僑城一直在精耕細(xì)作地做蘇河灣更新項目，但前期沉淀資金巨大，每一天都在花錢，這是一個現(xiàn)實問題。因此，上海對開發(fā)商參與城市更新有資金、運營能力、資源等方面的要求，有上海對各區(qū)域能級發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的考量。

曾擔(dān)任過新業(yè)坊宏慧投資發(fā)展有限公司總經(jīng)理的戴馳岷直言，上海市中心有大量存量土地資源，包括在內(nèi)環(huán)已經(jīng)出讓給企業(yè)多年的地塊，但由于存量地塊動遷涉及利益關(guān)系多，投入成本很大，企業(yè)開發(fā)節(jié)奏等原因，閑置了很多年，“上海的舊改其實不算快”。

城市更新正從頂層設(shè)計上加快推進(jìn)節(jié)奏。陳方勇認(rèn)為，舊改加速與經(jīng)濟形勢、城市發(fā)展階段及城市效用相關(guān)。“城市化率超過60%后，城市進(jìn)入開發(fā)與持有并重階段，持有加速增長，城市更新成為常態(tài)。”

在此情況下，城市更新的內(nèi)容也出現(xiàn)了新的變化。陳方勇指出，城市更新發(fā)展大致分為三個階段，第一階段為民間小資本參與、個體推動，第二階段為政府引導(dǎo)、企業(yè)參與，第三階段則為大資本主導(dǎo)、政府把控。

“我國城市更新目前正處于從無序、自發(fā)、個體化進(jìn)入到政府有意識的引導(dǎo)、統(tǒng)計、協(xié)調(diào)階段，更像是游擊隊到正規(guī)軍的狀態(tài)，這其中也將引入大房企承建。”陳方勇進(jìn)一步說。