經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 田國寶 10月11日，廣西壯族自治區(qū)崇左市召開“旱改水”項目問題整改整治工作調(diào)度會。會議強(qiáng)調(diào)，全力推進(jìn)水田旱化整治和撂荒地復(fù)耕工作，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，有效提高耕地產(chǎn)出效益。

自2024年2月廣西因旱改水項目實施過程中的形式主義被中央通報以來，崇左已經(jīng)多次召開旱改水項目整改整治工作調(diào)度會。

當(dāng)?shù)囟辔还俜饺耸糠Q，整改整治工作推進(jìn)得并不順利。

旱改水又稱耕地提質(zhì)改造，即將種植甘蔗等作物的旱田改造為種植水稻的水田。中央通報稱，廣西部分地方過度追求耕地指標(biāo)交易價格較高的水田指標(biāo)，不顧缺水實際引入社會資本實施旱改水項目，在大規(guī)模實施下，部分旱改水項目因后期監(jiān)管不到位、灌溉水源難以保障等，有的已經(jīng)復(fù)種旱地作物，有的棄耕、棄收、撂荒，甚至個別挖塘養(yǎng)殖，出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”情況。

崇左市江州區(qū)實施的萬畝旱改水項目，于2021年引入社會資本參與投資改造，因指標(biāo)交易市場降溫等原因，項目三易其主，目前處于停工、停租狀態(tài)，部分耕地因施工破壞無法耕種已經(jīng)撂荒兩年。

在城市化高速發(fā)展時期，部分地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)緊張，這催生了以“占補(bǔ)平衡”為紐帶的指標(biāo)交易，即通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田來置換建設(shè)用地指標(biāo)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以將富余的建設(shè)用地指標(biāo)出售給發(fā)達(dá)地區(qū)，并形成跨區(qū)域的指標(biāo)交易市場。

但是，隨著大基建和房地產(chǎn)投資力度下降，指標(biāo)交易市場也出現(xiàn)降溫。崇左市江州區(qū)一位官員說，現(xiàn)在是進(jìn)退兩難，社會資本參與旱改水項目主要通過指標(biāo)交易獲利退出，指標(biāo)交易市場降溫，使得社會資本失去了繼續(xù)投入的動力。

停工、停租

從崇左市區(qū)沿著571縣道向東前行14公里是瀨湍鎮(zhèn)的渠樓屯，再往前走不遠(yuǎn)是貢奉屯，沿途數(shù)公里多是撂荒的耕地，有的雜草叢生，已看不出耕地的樣貌；有的因施工裸露出大片的紅色土壤，無法繼續(xù)耕種。

貢奉屯一位村民介紹，貢奉屯一直以種植甘蔗為主，2022年初，廣西藍(lán)碩農(nóng)業(yè)集團(tuán)有限公司（下稱“藍(lán)碩農(nóng)業(yè)”）以租賃方式先后向村民流轉(zhuǎn)了2600多畝耕地，租賃期限為20年。

根據(jù)租賃合同，藍(lán)碩農(nóng)業(yè)向村民租賃的耕地，前三年主要用于耕地提質(zhì)改造（旱改水）和農(nóng)業(yè)種植；每年租金1000元/畝，青苗補(bǔ)償費一次性2000元/畝；后十七年用于經(jīng)濟(jì)作物種植和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)，以每畝2噸優(yōu)質(zhì)甘蔗價格總和作為租金。

藍(lán)碩農(nóng)業(yè)首先支付村民每畝地300元的訂金，土地交接后一次性付清前三年的地租和青苗補(bǔ)償費，共計5000元/畝；三年后按一年一付方式支付地租，從2024年開始，每年8月預(yù)付下一年的部分地租。

根據(jù)2022年10月13日廣西崇左瑞土投資有限責(zé)任公司（下稱“瑞土投資”）與廣西藍(lán)碩投資集團(tuán)有限公司（下稱“藍(lán)碩投資”）簽訂的耕地提質(zhì)改造（旱改水）項目協(xié)議，旱改水項目涉及10000畝耕地。

瑞土投資的實際控制人為崇左市江州區(qū)財政局，代表政府將旱改水項目委托給社會資本；藍(lán)碩投資與藍(lán)碩農(nóng)業(yè)及廣西藍(lán)碩建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱“藍(lán)碩建設(shè)”）為同一實際控制人控制下的關(guān)聯(lián)公司。

根據(jù)江州區(qū)自然資源局、江州區(qū)財政局批復(fù)的立項文件，耕地提質(zhì)改造（旱改水）項目共涉及耕地8030畝。

據(jù)貢奉屯和渠樓屯的多個村民介紹，旱改水項目于2022年3月開始動工，由藍(lán)碩建設(shè)負(fù)責(zé)施工；到2023年初出現(xiàn)停工，之后項目部、機(jī)械設(shè)備等陸續(xù)撤走。

上述官方人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，項目停工是因為社會資本的資金出了問題，沒有資金繼續(xù)投入，官方重新引入新的投資人，即廣西民旺農(nóng)牧開發(fā)有限公司（下稱“民旺農(nóng)牧”）。但由于項目歷史問題沒有解決，民旺農(nóng)牧一直沒有進(jìn)場。

按照租地合同約定，藍(lán)碩農(nóng)業(yè)本應(yīng)于2024年8月支付村民2025年的部分地租，即500元/畝，但一直沒有支付。而且，因為旱改水項目施工原因，部分耕地已經(jīng)無法繼續(xù)耕種。一位貢奉屯的村民說，部分耕地還可以耕種，村民們準(zhǔn)備繼續(xù)種植甘蔗，但由于耕地之間的地壟已經(jīng)破壞，村民們無法識別自家耕地的邊界。

三易其主

民旺農(nóng)牧被引入前，崇左市江州區(qū)旱改水項目已經(jīng)易手一次。最早介入的社會資本為廣西明瑞土地整治開發(fā)有限公司（下稱“明瑞公司”）。

2021年1月，瑞土投資與明瑞公司簽訂協(xié)議，雙方約定在江州區(qū)實施合作面積為3000畝左右的旱改水項目。

2021年4月，明瑞公司分兩次向瑞土投資繳納3000萬元履約保證金；同年7月，江州區(qū)政府同意明瑞公司投資1066.27畝耕地的批復(fù)；同年11月，江州區(qū)自然資源局和江州區(qū)財政局批復(fù)了立項。

2022年4月，江州區(qū)政府同意明瑞公司投資370畝地塊；6月，江州區(qū)政府同意了明瑞公司投資6666.32畝地塊；7月，上述地塊均取得立項。

2022年10月，瑞土投資開始向上級公司及江州區(qū)政府申請解除與明瑞公司的協(xié)議。2022年11月4日，江州區(qū)政府做出同意解除協(xié)議的批復(fù)。

批復(fù)文件顯示，明瑞公司由于資金問題，致使項目無法繼續(xù)開展，向瑞土投資提出停止實施旱改水項目，為了妥善解決明瑞公司在江州區(qū)實施的旱改水項目問題，經(jīng)雙方友好協(xié)商，擬與明瑞公司解除協(xié)議，重新引進(jìn)新公司接手項目。

2022年10月，瑞土投資與藍(lán)碩建設(shè)、藍(lán)碩投資和藍(lán)碩農(nóng)業(yè)簽訂旱改水項目協(xié)議。同月，藍(lán)碩投資又引入兩家社會資本，作為新的投資方，三方共同組建了民旺農(nóng)牧。民旺農(nóng)牧成立后，與瑞土投資簽訂了旱改水項目意向協(xié)議書。

2023年2月9日，民旺農(nóng)牧中標(biāo)江州區(qū)旱改水項目。根據(jù)合同，民旺農(nóng)牧須于2023年底完成新增9000畝水田指標(biāo)的確認(rèn)工作。

所謂確認(rèn)工作，指的是旱改水項目完成后，需要經(jīng)過廣西壯族自治區(qū)自然資源廳驗收，并進(jìn)入自然資源部名錄，俗稱指標(biāo)“入庫”。入庫的指標(biāo)可以跨區(qū)域交易，產(chǎn)生的收益由當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本按約定分配。

從明瑞公司到藍(lán)碩公司，再到民旺農(nóng)牧，短短兩年時間，江州區(qū)旱改水項目三易其手。上述官方人士表示，項目易手的根本原因是指標(biāo)交易市場降溫。

指標(biāo)交易降溫

2008年之后，隨著基建和房地產(chǎn)投資持續(xù)增長，東南沿海等地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)日漸緊張，而中西部等地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)相對富余。即便是同一省份內(nèi)，城市間的建設(shè)用地指標(biāo)供需也不平衡。

在這種背景下，地方政府一般通過兩種方式解決建設(shè)用地指標(biāo)。第一，通過占補(bǔ)平衡的方式騰挪建設(shè)用地指標(biāo)，即將非耕地改造成耕地、低質(zhì)耕地改造成優(yōu)質(zhì)耕地，驗收通過入庫后，可以產(chǎn)生相當(dāng)規(guī)模的建設(shè)用地指標(biāo)。

第二，如果本區(qū)域指標(biāo)無法通過占補(bǔ)平衡解決，還可以向其他地區(qū)購買指標(biāo)。一般又分為省內(nèi)交易和跨省交易兩個市場。近年，跨省交易陸續(xù)被禁止或嚴(yán)格限制。

上述官方人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，目前廣西不允許指標(biāo)跨省交易。2023年江州區(qū)尚有1000多畝的指標(biāo)交易，2024年為零交易。指標(biāo)交易市場降溫，社會資本不愿意繼續(xù)投入。

從入庫項目看，江州區(qū)旱改水通過驗收項目的建設(shè)總規(guī)模，在2022年達(dá)到38830畝，2023年降為1805.3畝，2024年更是降至0畝。

民旺農(nóng)牧一位人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，2022年明瑞公司退出時，指標(biāo)交易市場已經(jīng)開始降溫，作為新引入的社會資本，民旺農(nóng)牧并不了解指標(biāo)交易市場行情，進(jìn)入一段時間后才發(fā)現(xiàn)這一情況。而且，前兩輪公司退出時，項目遺留了不少負(fù)債及拖欠的工程款、地租，如果全面接手，不僅項目建設(shè)需要繼續(xù)投入大量資金，還得彌補(bǔ)前述公司留下的債務(wù)。

所以，多重因素作用下，民旺農(nóng)牧雖然中標(biāo)了項目，但至今沒有進(jìn)場。上述民旺農(nóng)牧人士透露，明瑞公司以抵債方式將項目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，雖然沒有新增投資，新投資人已經(jīng)虧損了9600萬元。

2024年3月，江州區(qū)自然資源局和江州區(qū)財政局取消了9個旱改水項目立項批復(fù)，理由是：項目土地流轉(zhuǎn)困難，已經(jīng)不具備繼續(xù)實施的條件。

現(xiàn)實的情況是，明瑞公司和藍(lán)碩公司先后退出，民旺農(nóng)牧因項目歷史遺留問題不愿意接手項目，旱改水項目大部分耕地處于實質(zhì)性撂荒狀態(tài)，部分已經(jīng)不具備復(fù)耕的條件。

上述官方人士說，社會資本如果放棄繼續(xù)投入，意味著前期投入無法收回，可能還會面臨著違約賠償；如果社會資本繼續(xù)投入資金完成項目改造，指標(biāo)無法交易，損失更大。

利益驅(qū)動下的亂象

參與崇左旱改水項目的社會資本人士介紹，按照要求，雖然社會資本與村民簽訂20年租賃協(xié)議，但是多數(shù)旱改水項目完成指標(biāo)交易后便會選擇退出，而且出于利潤考慮，社會資本也不愿長期經(jīng)營水田，主要還是賺取指標(biāo)交易利潤。

首先，完成旱改水后的耕地只能種植水稻，而當(dāng)?shù)囟鄶?shù)耕地因為土質(zhì)原因，水下滲較快，耕地?zé)o法存水，不適合種植水稻。這一情況得到渠樓、貢奉等多個村民的證實，當(dāng)?shù)馗m宜種植甘蔗。

其次，種植甘蔗收益比種植水稻高。崇左被譽為“中國糖都”，據(jù)江州區(qū)委宣傳部介紹，全國每10斤糖有6斤產(chǎn)至崇左。甘蔗是糖的原料，種植甘蔗一直是當(dāng)?shù)卮迕穹€(wěn)定的收入來源。

再次，對投資人來說，在完成改造的耕地種植水稻，需要雇人和相關(guān)機(jī)械設(shè)備等投入，但由于甘蔗產(chǎn)量和價格均高于水稻，產(chǎn)出水稻的價值，無法覆蓋地租。社會資本經(jīng)營水田時間越長虧損越大。

所以，社會資本租賃村民耕地的實際租期一般不會超過五年，即改造期一到兩年，完成改造后繼續(xù)種植三年，之后多數(shù)土地均歸還給村民，具體種植甘蔗還是水稻由村民自行決定。多數(shù)村民會選擇繼續(xù)種植甘蔗。

對社會資本來說，參與旱改水項目投資的成本主要有兩方面。

第一，地租、青苗補(bǔ)償費及完工后耕種三年產(chǎn)生的費用，地租和青苗補(bǔ)償費前三年為5000元/畝—6000元/畝，加上后期耕種費用，預(yù)計在1萬元/畝左右。

第二，旱改水項目成本支出，包括平整土地、修建水利、機(jī)房、道路等農(nóng)業(yè)設(shè)施。根據(jù)簽訂的協(xié)議要求，工程施工投入不少于6000元/畝。

綜合算下來，加上其他必要支出，旱改水成本在2萬元/畝左右。

社會資本投資收益以改造完的水田質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，8等水田獎補(bǔ)3.8萬元/畝，7等水田獎補(bǔ)4.1萬元/畝。獎補(bǔ)收益與成本支出之差便是社會資本的利潤來源，改造面積越大，利潤越大。

根據(jù)協(xié)議約定，瑞土投資支付給社會資本的第一筆資金在水田指標(biāo)交易收益后的45個工作日內(nèi)。社會資本自負(fù)盈虧，所以指標(biāo)交易是社會資本退出的唯一通道。

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)補(bǔ)充耕地交易指導(dǎo)價，崇左水田指標(biāo)價格為15萬元/畝。也就是說，在旱改水項目中，江州區(qū)政府可以獲得每畝數(shù)萬元收益。

中央通報顯示，截至2023年6月，廣西有101個旱改水項目被自然資源部標(biāo)記退回，核減水田指標(biāo)面積約4.71萬畝。

上述民旺農(nóng)牧人士說，無論從耕地適宜種植的農(nóng)作物角度看，還是與“中國糖都”相匹配的產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，或是種植甘蔗收益遠(yuǎn)高于種植水稻的現(xiàn)實角度看，崇左并非實施旱改水項目的最佳選擇，但由于指標(biāo)交易利益驅(qū)動，最終釀成當(dāng)前項目停工、停租和耕地撂荒的現(xiàn)狀。