經(jīng)濟觀察報 記者 王雅潔 史上首輪央企存量土地資產(chǎn)規(guī)模化盤活，正在拉開大幕。

這是各大央企第一次如此鄭重地將此事列入日程，也是國務(wù)院國資委（下稱“國資委”）首次對整個央企土地資產(chǎn)展開普查并提出統(tǒng)一要求。

一名國資人士透露，相關(guān)央企正在陸續(xù)啟動存量土地盤活試點，根據(jù)企業(yè)實際情況進行摸底，向國資委上報存量土地資產(chǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)。

經(jīng)濟觀察報獲悉，國資委有關(guān)司局為此聯(lián)合中國誠通控股集團有限公司（下稱“中國誠通”）做了一個專項課題，旨在摸底央企存量土地資產(chǎn)規(guī)模，并根據(jù)已掌握的情況和分析結(jié)果，形成了國資委系統(tǒng)內(nèi)的首個土地資源大數(shù)據(jù)庫。截至目前，該數(shù)據(jù)庫沒有對外公開。

國資委還啟動了相關(guān)央企的存量土地資產(chǎn)盤活試點，一企一策，先行先試。

近些年，土地資源日益稀缺。存量土地的盤活利用是完善要素市場化配置、加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要內(nèi)容之一。央企作為國有經(jīng)濟的重要組成部分，是存量土地權(quán)屬大戶。如果能撬動央企存量土地資產(chǎn)的盤活，將創(chuàng)造更多的經(jīng)濟價值，還能新增有效投資，對推動經(jīng)濟發(fā)展意義重大。

但經(jīng)濟觀察報從多家央企了解到，由于央企存量土地管理機構(gòu)分散、使用性質(zhì)多元、權(quán)屬紛爭較多等，利益糾葛也較多，盤活周期動輒幾年起，不僅缺錢、缺專業(yè)隊伍，還缺政策支持。

上述國資人士認為，處置盤活存量土地資產(chǎn)，最容易被人忽視但最容易引發(fā)內(nèi)部爭議的問題之一，是其涉及多個利益主體和龐雜的歷史遺留問題。

除國資委外，這項工作需要更多部門和層級、更多資本和更有技巧地參與，方能成事。

多年來，各大央企怵于上述種種難題，并沒有足夠動力推進此事。

今年7月，作為國有資本運營的高手，中國誠通經(jīng)由國務(wù)院國資委批準，聯(lián)合中國東方資產(chǎn)管理股份有限公司（下稱“東方資產(chǎn)”）共同發(fā)起設(shè)立國有企業(yè)土地資產(chǎn)盤活專項基金（下稱“專項基金”），總規(guī)模300億元。

多位央企資產(chǎn)管理公司的相關(guān)負責人對經(jīng)濟觀察報表示，該基金有望明顯提升盤活效率，啃下存量土地資產(chǎn)處置這塊“硬骨頭”。

這是國資層面首次嘗試大規(guī)模用市場化、專業(yè)化的方式化解“受困”的土地資產(chǎn)。

誠通來了

作為國資委下屬的國有資本運營公司試點企業(yè)，誠通在央企非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場化、專業(yè)化運作上經(jīng)驗豐富。

上述專項基金總規(guī)模為300億元，東方資產(chǎn)出資70%，中國誠通出資30%，存續(xù)期限為10+2年。該基金將通過項目直投和設(shè)立子基金的方式開展投資，操作路徑為“政府出政策+國企出資源+基金出資金”的合作范式。

該專項基金由國務(wù)院國資委批準，中國誠通聯(lián)合東方資產(chǎn)共同發(fā)起設(shè)立，中國誠通承擔專項改革任務(wù)的全資子公司誠通通盈基金管理有限公司擔任該基金的基金管理人，負責基金全生命周期的投資與運營管理工作，中國東方特殊機會投資事業(yè)部參與基金未來的運營管理工作。

一名接近該專項基金的人士表示，作為主要的出資方，東方資產(chǎn)會參與一些項目的投資決策。該基金的投資形式為股權(quán)投資，盤活標的為土地及附屬建筑物，盤活業(yè)態(tài)為產(chǎn)業(yè)園、保租房、人才公寓、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)用地。

該基金的業(yè)務(wù)開展模式有三種：一是項目直投，即由基金直接投資土地資產(chǎn)盤活項目；二是子基金合作，土地盤活基金可與相關(guān)央企或地方主體共同發(fā)起設(shè)立專項子基金，專項服務(wù)于該央企及地方；三是定制化方案，根據(jù)企業(yè)資質(zhì)、資產(chǎn)狀況、盤活需求等不同，可進行定制化土地資產(chǎn)盤活方案和運營模式設(shè)計。

一家基建央企人士表示，盤活存量土地資產(chǎn)的項目周期短則兩三年，長則七八年，很難短期內(nèi)看到成效。由于國企管理體制的問題，市場化決策效率較低，相關(guān)國企在盤活過程中，得征求各個單位、企業(yè)的意見，要和不同的投資方協(xié)商，內(nèi)部利益博弈很多。

專項基金的出現(xiàn)，有望改善上述局面。誠通在“下場”前，做過一番統(tǒng)籌規(guī)劃。

上述接近專項基金的人士表示，除了出錢，該專項基金還打算提供更多的專業(yè)幫助，幫企業(yè)規(guī)劃盤活方案，尋找最佳盤活路徑，包括跨央企的資產(chǎn)資源調(diào)劑，該專項基金都會納入考慮。

他說：“很難做成標準化，不同土地資產(chǎn)的盤活需要因地制宜，這是相對個性化、非常復(fù)雜的事情。”

該接近專項基金的人士表示，和“一刀切”把土地資產(chǎn)賣掉不同，專項基金在操作過程中，首先評估資源方對土地的訴求，再評估其他央企的最新需求，摸底后結(jié)合地方土地資產(chǎn)特點、區(qū)域位置、地方規(guī)劃、周邊設(shè)施來制定土地整理方案。

整理的主要內(nèi)容包括，專項基金團隊首先要幫助央企對賬、證、實物進行比對，對財務(wù)、實物進行前期梳理，搜集歷史素材，把賬外的土地資產(chǎn)盤盈（財務(wù)術(shù)語，是指在財產(chǎn)清查時發(fā)現(xiàn)實存數(shù)大于賬簿結(jié)存量或有物無賬的現(xiàn)象）入賬。

除此以外，專項基金還要和多個利益方展開溝通，摸清不同利益方的訴求，讓涉及該項土地資產(chǎn)的不同利益方各取所需。

該接近專項基金的人士，對專項基金富于自信，認為正常的土地整理、調(diào)整規(guī)劃、引入建設(shè)隊伍是通用能力，基金能給得起錢也不是最主要的，強大的策劃能力、協(xié)調(diào)社會資源能力，才是此輪央企規(guī)模化盤活存量土地資產(chǎn)最迫切所需，也是專項基金擁有的獨一無二的能力，在此之前，并沒有哪家央企能夠做到這些。

目前，該專項基金已與一些央企簽署合作協(xié)議。

不過該人士也表示，由于基金剛成立，很多路徑尚在探索階段，未來基金規(guī)模是否會再擴大，或者能成功落地多少資產(chǎn)盤活項目，仍是未知。

路徑

在誠通出手之前，一些央企曾有過陸續(xù)的嘗試。

從廣義來說，存量土地是指已經(jīng)占有或使用的城鄉(xiāng)建設(shè)土地，狹義來說，存量土地是指閑置未利用，或者利用產(chǎn)出效率低、充分性低、但具備潛在開發(fā)利用能力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地。

上述國資人士舉例，存量土地包括通過招標、拍賣等方式獲取土地使用權(quán)的建設(shè)用地，通過劃撥獲取土地使用權(quán)的建設(shè)用地，獲取土地使用權(quán)但未利用的閑置土地，由于歷史原因?qū)е峦恋禺a(chǎn)權(quán)未明確的建設(shè)用地以及農(nóng)村集體的土地和建設(shè)用地等。

一家能源央企人士表示，自己所在企業(yè)之前探索的主要盤活路徑，是將閑置未利用的土地資產(chǎn)（一塊工業(yè)用地）進行變性，再和地方政府溝通，參與到當?shù)刈兏某鞘幸?guī)劃中，將這塊工業(yè)用地的一部分，先改造成部分商鋪，再進行聯(lián)動開發(fā)。

另一家制造業(yè)央企，則拿老舊小區(qū)棚改項目試水，對危房進行改造，聯(lián)合集團下屬的另一家房地產(chǎn)公司，對盤活項目進行可研探討，除了滿足回遷戶的要求，再新建一些商業(yè)項目，通過這些商業(yè)項目收回部分投資成本。

不過，該項目籌劃了兩年多，由于資金吃緊，尚未取得快速進展。該制造業(yè)央企人士估算，此盤活項目投資初期至少需要30億元資金。

上述國資人士表示，從路徑上看，盤活存量土地的有償方式，包括對具備土地使用權(quán)和所有權(quán)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)出、出租、出讓等，最終目的在于優(yōu)化資產(chǎn)配置，明晰土地產(chǎn)權(quán)，量化土地資產(chǎn)價值，促使存量土地資產(chǎn)以不同的價格進入相應(yīng)市場進行交易，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)流動與重組，達到生產(chǎn)要素與土地資源的優(yōu)化配置。

上述接近專項基金的人士認為，政府回購也是一種不錯的備選方案。他的想法已經(jīng)在一家央企的存量土地資產(chǎn)盤活項目中得以體現(xiàn)，一家基建央企正在和地方政府交涉存量土地（劃撥地）的回購事宜，如果回購落地，地方政府初步擬定將其改造成中心公園。

不過，即便部分央企零星探索過上述盤活路徑，但囿于項目周期動輒好幾年、資金壓力大等原因，央企存量土地資產(chǎn)的盤活一直未能形成規(guī)模。

上述接近專項基金的人士提醒，下一步，需要從市場可行、經(jīng)濟可行、操作可行三個維度對項目進行判斷。地塊價值、所處城市經(jīng)濟市場、房地產(chǎn)市場這些因素都要進行仔細研判和經(jīng)濟測算，在此基礎(chǔ)上，再去和地方政府商議具體的合作模式，進一步推動土地進行變性，一并參與到政府新規(guī)劃的調(diào)整當中。

博弈

暇疵資產(chǎn)權(quán)證，是懸在大多數(shù)央企頭上的達摩克利斯之劍和獨屬于國央企的歷史遺留問題。

上述央企資產(chǎn)管理公司負責人，很早就看中了一塊面積較大的閑置土地，想將該土地盤活改造成物流倉儲用地。一年過去了，這塊地還是“僵”在原地，原因就在于土地的權(quán)屬有瑕疵。

該央企的瑕疵權(quán)證問題并非孤例。

經(jīng)濟觀察報了解到，很多央企的土地資產(chǎn)權(quán)屬情況都十分復(fù)雜，加上頂層針對土地及房屋的會計政策進行過多輪調(diào)整，以前土地及房屋分別歸屬于不同部門管理，一些企業(yè)按照政策要求輔業(yè)改制上市，又對部分土地及房屋剝離，加上下屬子企業(yè)在實際生產(chǎn)經(jīng)營過程中交叉使用，出現(xiàn)了大量的房地分離、賬證不符、賬實不符等現(xiàn)象。

上述央企資產(chǎn)管理公司負責人舉例，哪怕明確了這塊土地資產(chǎn)權(quán)屬A公司，但B公司與土地的屬地關(guān)系更為密切，想要和屬地溝通，該資產(chǎn)管理公司負責人還要過五關(guān)斬六將，和地方上的各個子企業(yè)再交涉，過程非常艱難。

按照相關(guān)監(jiān)管要求，不動產(chǎn)需要在企業(yè)財務(wù)賬、產(chǎn)權(quán)證及實際歸屬和利用上均進行統(tǒng)一，才無被利用的隱患。該負責人遺憾的是，當年國央企進行多輪改革時，國央企之間經(jīng)常合并劃轉(zhuǎn)，劃轉(zhuǎn)手續(xù)要求不嚴格，劃轉(zhuǎn)文件也沒對資產(chǎn)進行明確，導(dǎo)致現(xiàn)在權(quán)證變更錯過了最佳的窗口期。

不僅內(nèi)部協(xié)調(diào)難，地方政府也在“出難題”。

盤活存量土地資產(chǎn)的其中一條路徑是資產(chǎn)置換，當某些地方政府規(guī)劃變動，涉及資產(chǎn)征拆時，相關(guān)央企可以通過政府征收的方式，和地方政府談置換。

資產(chǎn)置換一事，博弈的焦點在于“大家都沒錢”。

一家央企在和河北某地的地方政府談判時，遇到了當?shù)氐?ldquo;壓價”，地方政府將征收價格壓得比評估價還低，該央企為了促成此次盤活，正在進行多輪談判，例如滿足地方政府的其他需求，用自己企業(yè)的專業(yè)團隊幫助當?shù)亟ㄔO(shè)醫(yī)院等，以此作為議價的籌碼，爭取利益最大化。

在議價的過程中，該央企還要和地方住建部門周旋。在土地征收、職工安置環(huán)節(jié)，該央企都出面幫助當?shù)赜嘘P(guān)部門一起協(xié)作，投入了高額的時間成本、人力、財力。

以當?shù)匾粔K存量土地上的棚戶區(qū)改造為例，為了征求90%以上住戶同意，該央企人士所在團隊只能一家一家去和住戶溝通。

監(jiān)管層已經(jīng)關(guān)注到上述問題，2023年，《自然資源部國務(wù)院國資委關(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2022〕205號），曾專門針對國有企業(yè)公司制改制涉及的土地權(quán)利人名稱變更，提出過“向土地所在地的市、縣自然資源主管部門提出申請，直接辦理土地使用權(quán)人名稱變更登記手續(xù)”的要求。

但對企業(yè)來說，走常規(guī)渠道變更權(quán)證，政府機關(guān)對有關(guān)權(quán)證變更要收轉(zhuǎn)讓費，加上多年過去，土地資產(chǎn)早已增值，如今的土增稅水漲船高，一些央企并不愿意繳納如此多的稅費，情愿觀望，也不主動推動土地資產(chǎn)盤活。

再以劃撥地為例，相關(guān)央企做盤活時還需要補交土地出讓金，金額也不低。

上述央企資產(chǎn)管理公司負責人說：“說白了，最起碼得讓我把賬算過來，盤活的土地資產(chǎn)能掙錢，不能虧。”

經(jīng)濟觀察報聯(lián)系多家央企后發(fā)現(xiàn)，這是一個共性問題，問題的關(guān)鍵，又回到了“錢”上。

節(jié)點

即便很難，這件事也到了不得不推動的時候。

上述國資人士認為，近年來，經(jīng)濟形勢日趨嚴峻，人地矛盾和土地資產(chǎn)爭奪日益明顯，盤活存量土地迫在眉睫，對于提升基礎(chǔ)設(shè)施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務(wù)風險、降低企業(yè)負債水平等具有重大意義，還能滿足企業(yè)對土地資產(chǎn)的強烈需求，也是中國經(jīng)濟的順暢運行、國有資產(chǎn)保值增值的重要保障。

這一點，和國家層面的政策要求亦是契合。早在三年前，國資委就有意規(guī)模化推動此事，相關(guān)央企也陸續(xù)啟動自己企業(yè)存量土地資產(chǎn)的摸底和梳理。

不過，國央企有著自己的特殊性，體量龐大，層級繁雜，盤活一事困難多重。

一家央企人士表示，前幾年企業(yè)的日子好過時，盤活存量土地資產(chǎn)不是首選。近兩年經(jīng)濟形勢嚴峻，企業(yè)投入的項目資金成本很高，但經(jīng)濟收益逐年下降，這時如果能盤活一些資產(chǎn)，就能解燃眉之急，提升資產(chǎn)價值。哪怕把閑置土地租出去，或者對老舊小區(qū)、棚戶區(qū)進行改造，把存量資產(chǎn)更新成新資產(chǎn)，也能為企業(yè)拓寬增收渠道，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。

陽光時代律師事務(wù)所合伙人朱昌明認為，近年來，部分國企經(jīng)營的風險較高，存在大量低效、無效的土地資產(chǎn)，一方面企業(yè)又背負巨額債務(wù)、面臨著較大的資金壓力。因此，通過盤活存量土地資產(chǎn)，企業(yè)可以回收資金、緩解資金壓力。這是國企防范化解債務(wù)風險、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重要手段。

基于此，國資委、誠通開始接連出手。

上述央企資產(chǎn)管理公司負責人，也關(guān)注到了專項基金并嘗試接洽。

不過，與專項基金的合作，是雙向選擇的過程。該資產(chǎn)管理公司負責人打算先篩選出相對優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，在確保投資收益合理的前提下，才會和專項基金談合作。假如資產(chǎn)存在問題太多，盤活推動周期太長，誠通基金的后續(xù)資金投入也受影響。

上述接近專項基金的人士認為，該項基金會帶來一些規(guī)模效應(yīng)，但目前企業(yè)整體需求不足，社會整體投資動力也不足，想形成真正的效應(yīng)需要一個周期。

他在和其他央企交流中也了解到，有些企業(yè)到現(xiàn)在都沒想好，該把存量土地資產(chǎn)用于何處，暫未明確自己的需求。

一名能源央企人士認為，專項基金的解決和加速是一方面，更重要的，還需要政府層面的政策指導(dǎo)，比如稅費問題、土地出讓金問題，都需要政策層面的支撐。

朱昌明認為，盤活土地資產(chǎn)不是處理閑置資產(chǎn)的臨時性任務(wù)，而是重新整合土地要素資源、實現(xiàn)資源配置效益最大化的系統(tǒng)工程和長期工程，所以國企盤活存量土地資產(chǎn)需要在改革發(fā)展的大局下去設(shè)計盤活路徑。國企要建立包括土地資產(chǎn)在內(nèi)的存量資產(chǎn)管理機構(gòu)、常態(tài)化管理機制和專業(yè)管理團隊，將資產(chǎn)盤活工作納入企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和日常運營管理。