經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 田國寶 從北京首都機(jī)場高速轉(zhuǎn)入東葦路，繼續(xù)向南行駛大約4公里就到了北京天安假日體育休閑生態(tài)園（下稱“天安球場”）。天安球場占地96萬平方米，由一個(gè)27洞的高爾夫球場及會(huì)所、溫泉酒店、餐飲、娛樂等配套設(shè)施組成。

天安球場的南門距離東葦路100米左右，入口位置寫著“天安假日”四個(gè)大字，為了方便出入車輛掉頭，門前設(shè)置了一個(gè)花壇轉(zhuǎn)盤。球場的四周被濃密的樹木環(huán)繞，從外面很難看到內(nèi)部情況。

6月25日上午，天安球場的一位工作人員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，目前高爾夫球場正常營業(yè)，可以預(yù)定場地，18洞的平時(shí)價(jià)為880元，節(jié)假日價(jià)格為1080元，球童的小費(fèi)在200元左右。

天安球場由北京國森天安生態(tài)科技有限公司（下稱“國森天安”）投資建設(shè)，雖然還在正常營業(yè)，但早在2022年9月，國森天安與金盞鄉(xiāng)北馬房村、長店村等村集體的土地租賃協(xié)議已被判定無效，球場用地面臨被收回的風(fēng)險(xiǎn)。

與天安球場有類似遭遇的高爾夫球場不在少數(shù)。北京翡翠湖國際高爾夫球場（下稱“翡翠湖球場”）位于天安球場的東北方向，2022年6月，因用地不符合土地利用總體規(guī)劃，被法院判定土地租賃協(xié)議無效。

作為一名高爾夫球愛好者，蘇迪早年曾參與投資高爾夫球場，他告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，近年來，全國陸續(xù)有高爾夫球場因非法占地或土地到期被收回等原因永久性停業(yè)，僅北京就關(guān)閉了十幾家球場。

蘇迪介紹，國內(nèi)高爾夫球場的用地主要分為兩類：一類是向村集體租賃的各類集體土地；另一類是向單位或國企租用河道、綠化等國有公共用地。多數(shù)球場在土地方面沒有完整和合法的手續(xù)，這也是球場面臨被隨時(shí)關(guān)停風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

土地糾紛

天安球場的土地問題由來已久。

早在2012年4月22日，原北京市國土資源局朝陽分局下發(fā)《行政處罰決定書》稱，國森天安未經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)，占用金盞鄉(xiāng)東葦路西側(cè)96.26萬平方米集體土地建設(shè)高爾夫球場及配套設(shè)施，屬于非法占地行為。

北京市國土部門要求天安球場自行拆除不符合土地利用總體規(guī)劃、非法占用土地上的建筑物及其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，罰款2149.2萬元；沒收符合土地利用總體規(guī)劃的建筑物6.7萬平方米，并罰款161萬元。

2016年，原北京市規(guī)土委再次下發(fā)《行政處罰決定書》，并向朝陽區(qū)法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。2017年12月27日，朝陽區(qū)法院裁定：不予強(qiáng)制執(zhí)行。理由是，天安球場的建設(shè)行為在2003年3月，而處罰依據(jù)是2009年的土地利用現(xiàn)狀圖，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。

2017年1月，國家發(fā)改委等11部委發(fā)布《全國高爾夫球場清理整治結(jié)果》，天安球場被列入“整改到位的球場”，結(jié)果顯示為“已進(jìn)行整改”。從這個(gè)角度來看，天安球場屬于被保留的球場之一。

但事情到此并沒有結(jié)束，2021年，金盞鄉(xiāng)北馬房村和長店村的經(jīng)濟(jì)合作組織分別向朝陽區(qū)法院提起訴訟，要求解除與國森天安簽訂的《土地經(jīng)營承包合同》及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議。

2003年前后，國森天安向長店村承包1483畝土地，向北馬房村承包518畝土地，用于建設(shè)高爾夫球場及相關(guān)配套設(shè)施。

2022年5月，朝陽區(qū)法院判定，兩個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織與國森天安簽訂的《土地經(jīng)營承包合同》及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議無效。理由是，合同涉及的土地性質(zhì)為林業(yè)用地、水域用地和建設(shè)用地，而國森天安則用于經(jīng)營高爾夫球場，與土地性質(zhì)和用途不符，因此，合同違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)為無效合同。

對天安球場與兩個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地糾紛及相關(guān)進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)嘗試采訪雙方當(dāng)事人，天安球場方面表示，暫不接受采訪；集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)工作人員則表示，不清楚具體情況及進(jìn)展。

蘇迪告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，高爾夫球場用地屬于哪類土地，目前并沒有明確約定，僅有天津等少數(shù)城市將高爾夫球場用地列為體育用地，多數(shù)城市的高爾夫球場用地處于無法可依的狀態(tài)。

翡翠湖球場的經(jīng)歷幾乎是天安球場的翻版，2022年，朝陽區(qū)法院判定《土地租賃合同》《朝陽區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃合同書》等協(xié)議無效。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者現(xiàn)場了解，目前翡翠湖球場仍在營業(yè)中，打球費(fèi)用比天安球場貴幾百元不等。

蘇迪說，判定土地租賃合同無效后，下一步，雙方將協(xié)商相關(guān)賠償和補(bǔ)償條件，需要較長時(shí)間才能完成。此前，深圳高爾夫俱樂部的高爾夫球場用地在2015年到期后，土地直到2023年才完全收回。

行業(yè)痛點(diǎn)

在北京，眾多球場已經(jīng)陸續(xù)被關(guān)閉。

位于北京朝陽區(qū)的疊泉鄉(xiāng)村高爾夫球場，其用地來自常營鄉(xiāng)農(nóng)工商公司。2014年，北京市國土部門以非法占地的理由對項(xiàng)目進(jìn)行處罰，并于2016年申請強(qiáng)制執(zhí)行。2017年12月，強(qiáng)制執(zhí)行申請被法院駁回。

強(qiáng)制執(zhí)行申請之所以被駁回，除了與天安球場和翡翠湖球場同樣的理由外，還有一個(gè)重要原因是項(xiàng)目具備較完善的手續(xù)。

2004年11月至2010年之間，疊泉鄉(xiāng)村高爾夫球場先后獲得北京市綠化隔離地區(qū)建設(shè)總指揮部下發(fā)的《關(guān)于北京常贏綠洲假日運(yùn)動(dòng)中心項(xiàng)目綠化改造方案的批復(fù)》，北京市發(fā)改委的立項(xiàng)批復(fù)，北京市規(guī)劃委出具的規(guī)劃意見書、工程規(guī)劃許可證、驗(yàn)收合格通知書和核驗(yàn)意見等手續(xù)。

2018年4月，常營鄉(xiāng)農(nóng)工商公司雇人進(jìn)入疊泉鄉(xiāng)村高爾夫球場，強(qiáng)行在果嶺挖坑種樹。當(dāng)年4月14日，疊泉鄉(xiāng)村俱樂部在官微向會(huì)員發(fā)布球道和果嶺被破壞的致歉信。這也是該球場官方發(fā)出的最后一條信息。

2021年，常營鄉(xiāng)農(nóng)工商公司向朝陽區(qū)法院起訴，請求解除之前的合作協(xié)議，一審敗訴；常營鄉(xiāng)農(nóng)工商公司再次申訴，2022年3月，北京三中院作出二審判決，維持了原判。但此時(shí)，疊泉鄉(xiāng)村高爾夫球場已經(jīng)荒廢。

位于海淀區(qū)的清河高爾夫球場用地，有1353畝來自奧運(yùn)村地區(qū)辦事處的綠化用地，另有22畝來自東水西調(diào)管理處。2020年前后，東水西調(diào)管理處曾向法院起訴，試圖追回22畝土地，但最終敗訴。

位于北京市昌平區(qū)北七家的彼岸青灘高爾夫球場，用地分別來自北京綠地養(yǎng)護(hù)中心、北京市北運(yùn)河管理處等單位的379.5畝國有土地，以及小湯山鎮(zhèn)的藺溝村、土溝村118.3畝集體土地，均沒有辦理用地審批手續(xù)。

2019年以來，北運(yùn)河管理處及綠地養(yǎng)護(hù)中心先后向法院起訴，要求解除與球場運(yùn)營方簽訂的《土地租賃合同書》，最終法院以“未經(jīng)許可改變土地用途，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定”判定合同書無效。

2021年底，彼岸青灘高爾夫球場封場后再?zèng)]有開業(yè)，此后便陷入長時(shí)間的停運(yùn)狀態(tài)。

位于永定河道附近的幾家高爾夫球場，2020年前后因官廳水庫放水暫停營業(yè)，此后，由于占用水源地等原因，大部分球場再?zèng)]有恢復(fù)營業(yè)。2024年以來，一些廢棄的高爾夫球場一度成為跑步愛好者的打卡地。

北京的一位高爾夫球場運(yùn)營人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，目前，高爾夫球場面臨的最大問題是，由于頂層法律和法規(guī)缺失，大部分球場無法獲取合法身份，也無法“轉(zhuǎn)正”，只能長期生存在灰色地帶，面臨隨時(shí)被關(guān)停的風(fēng)險(xiǎn)。

“從嚴(yán)格意義上來說，所有球場都可以被合法關(guān)閉。”該人士說，“但從實(shí)際出發(fā)，將所有球場全部關(guān)掉又不太現(xiàn)實(shí)，所以關(guān)閉哪家、不關(guān)閉哪家，其中有很大的操作空間，有時(shí)候也看運(yùn)氣。”

清理整頓

1985年，國內(nèi)第一家高爾夫球場在廣東落地。此后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量外商帶動(dòng)著高爾夫球從珠三角、長三角向全國蔓延，各個(gè)城市為了方便招商引資，紛紛興建高爾夫球場。

高爾夫球場用地規(guī)模較大，部分城市非法占用耕地、林地建設(shè)高爾夫球場逐漸引起監(jiān)管部門的關(guān)注，“我國地少人多，水資源短缺，尤其是北方城市，不太適合大規(guī)模建設(shè)高爾夫球場。”一位熟悉高爾夫球場清理整治情況的部委人士說。

2004年1月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知》,要求暫停新的高爾夫球場建設(shè)、清理已建在建的高爾夫球場項(xiàng)目、規(guī)范已建成高爾夫球場的運(yùn)營，同時(shí)要求發(fā)改委會(huì)同相關(guān)部門制定行業(yè)健康發(fā)展的意見。

彼時(shí)，各地仍以體育休閑公園、生態(tài)公園等名義頂風(fēng)建設(shè)高爾夫球場，短短幾年間，國內(nèi)高爾夫球場數(shù)量從不到百家增長到接近700家。

2011年，國家發(fā)改委等11個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》，提到“一些地方無視《關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知》和國務(wù)院有關(guān)文件要求，違規(guī)建設(shè)高爾夫球場，占用大量耕地和林地資源，造成極壞的社會(huì)影響”。

由于高爾夫球場在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了較大作用，一些政府官員本身就是高爾夫球場的常客，多數(shù)城市對清理整治一事并不積極，高爾夫球場的泛濫情況沒有得到根治，一些只有幾十萬人口的西部小城市也開始興建高爾夫球場。

2014年7月，國家發(fā)改委等11個(gè)部委再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于落實(shí)高爾夫球場清理整治措施的通知》。

2015年，全國共計(jì)取締了66家違法違規(guī)建設(shè)的高爾夫球場。

2017年1月，高爾夫球場清理整治結(jié)果公布，全國共有683個(gè)高爾夫球場，截至發(fā)布時(shí)，已經(jīng)取締了111個(gè)，退出18個(gè)，撤銷47個(gè)，整改507個(gè)。整改球場中，有11個(gè)主動(dòng)關(guān)閉，486個(gè)進(jìn)行了整改。

取締主要針對違法違規(guī)的球場，這類球場沒有經(jīng)過任何審批；退出主要針對修建在保護(hù)區(qū)內(nèi)的球場；撤銷主要針對違規(guī)審批的球場；而整改則針對有相關(guān)審批手續(xù)，但存在部分違法違規(guī)的球場。

此后，11個(gè)部委對高爾夫球場采取年年“回頭看”的高壓態(tài)勢，2017年先后取締5個(gè)球場，2018年取締14個(gè)，2019年取締4個(gè)，2020年取締1個(gè)，2021年取締3個(gè)，2022年取締2個(gè)。

如果從2004年國辦發(fā)通知算起，高爾夫球場清理整治工作至今已持續(xù)20年，全國高爾夫球場數(shù)量從高峰期的689家下降至2021年底的430家。此后，相關(guān)部委不再對外公布關(guān)停球場的數(shù)量。

但高爾夫球場的清理整治工作并沒有停止，各地仍在緊鑼密鼓地推進(jìn)中。蘇迪說，在全國范圍內(nèi)，每年都有一批球場被關(guān)閉，多數(shù)皆因用地問題。有些球場雖然沒有明確對外宣布停業(yè)，但也停止接待客戶。

破而未立

按照國辦通知要求，隨著全國高爾夫球場清理整治第一階段工作完成，國家發(fā)改委將會(huì)同自然資源、住建、環(huán)保、體育、文旅等相關(guān)部門，制定和出臺(tái)有關(guān)高爾夫球運(yùn)動(dòng)及設(shè)施建設(shè)的意見，以政策形式來引導(dǎo)、規(guī)范高爾夫球場發(fā)展。

在清理整治行動(dòng)中保留下來的高爾夫球場，將根據(jù)指導(dǎo)意見等政策文件的要求做進(jìn)一步整改，讓球場逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)正，取得合法身份。

但2017年初公布清理整治結(jié)果后，指導(dǎo)意見一直遲遲未出臺(tái)。

蘇迪說，由于指導(dǎo)意見沒有出臺(tái)，很多整改后的高爾夫球場無法獲得合法身份，因?yàn)闆]有合法身份，部分球場在各地針對違法占地的“倒查”“騰退”行動(dòng)中被查處，最終不得不關(guān)停。

上述部委人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，高爾夫球進(jìn)入內(nèi)地以來，作為一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)受到人們普遍歡迎，但有關(guān)球場建設(shè)的相關(guān)爭議一直沒有停止，這也是行業(yè)指導(dǎo)意見遲遲未出的重要原因之一。爭議主要在以下幾個(gè)方面：

第一，占地面積較大。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)18洞高爾夫球場占地面積在1100畝到1200畝左右，在中國人均耕地較少的背景下，大規(guī)模建設(shè)高爾夫球場受到普遍質(zhì)疑。

第二，耗水量較大。不同于普通草坪能夠蓄水，高爾夫球場草坪下面有1米深的沙土和沸石，水流會(huì)順著沙土和沸石快速排出，這也是高爾夫球場不受暴雨影響的主要原因，但缺點(diǎn)是需要保持一定的澆水節(jié)奏，否則草坪很容易枯死。

上述球場運(yùn)營人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，不同地區(qū)、不同球場的耗水量不一樣，以北京地區(qū)為例，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)18洞高爾夫球場，一年常規(guī)耗水量在70萬噸左右，最低可以降至55萬噸左右。2021年，北京開始對高爾夫球場采取定額用水，即0.58立方米/平方米/天，超出定額部分按照160元/立方米標(biāo)準(zhǔn)收取。

第三，高污染。高爾夫球場草坪的日常維護(hù)不僅需要大量用水，還需要大量使用化肥和農(nóng)藥，由于草坪無法保持水土，化肥和農(nóng)藥會(huì)隨著水流快速排出，對周邊河流及地下水造成較大污染。

上述高爾夫球場運(yùn)營人士說，他所在球場曾經(jīng)在球場內(nèi)水池里養(yǎng)魚，但草坪打完藥不久，就發(fā)現(xiàn)水池中的魚全部死亡。目前一些球場已經(jīng)開始采取循環(huán)用水的方式，即將廢水處理后二次使用，減少廢水外排。

第四，有錢人的運(yùn)動(dòng)。高爾夫球運(yùn)動(dòng)在大部分國家是一項(xiàng)平民運(yùn)動(dòng)，在國內(nèi)由于價(jià)格較高，變成一項(xiàng)“有錢人”的運(yùn)動(dòng)。從國家層面出臺(tái)一項(xiàng)針對有錢人運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)意見，面臨著一定的輿論壓力。

第五，清理整治不徹底。2014年以來的清理整治工作，雖然累計(jì)關(guān)停了超過260家高爾夫球場，但保留下來的球場并不意味著都經(jīng)過徹底整治。“有些城市整治得比較到位，但很多城市做得并不好。”上述部委人士說。

“如果是籃球、足球、網(wǎng)球之類的大眾運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，不會(huì)存在任何爭議。”該部委人士說，但高爾夫球不同于其他球類運(yùn)動(dòng)，在國內(nèi)只是少數(shù)人的運(yùn)動(dòng)，還需等待合適時(shí)機(jī)。