經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 王雅潔 2024年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》（下稱《意見》），對涉及近6000億元的重要國家賬本管理方式實施改革，要求在收入端擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍。

中國財政科學(xué)研究院研究員文宗瑜曾參與上述《意見》起草及征求意見的討論，對于國有資本經(jīng)營預(yù)算，他有著多年跟蹤與研究，文宗瑜認(rèn)為，《意見》出臺的背景是近6000億元的國有經(jīng)營預(yù)算規(guī)模與政府預(yù)算收入、一般公共預(yù)算以及社保基金預(yù)算收入不成比例，需要通過條例修改，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模，也要提高國有資本經(jīng)營預(yù)算支出效率。

《意見》出臺，分別對國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和支出兩方面提出新要求，除了擴(kuò)大收繳范圍，也提出支出納入預(yù)算管理，文宗瑜認(rèn)為，支出改革最大的亮點(diǎn)在于“全面提升預(yù)算績效”。

文宗瑜認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)國有資本布局調(diào)整應(yīng)該“有進(jìn)有退”，國有資本布局不僅要向關(guān)系國計民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，同時也應(yīng)該從一些競爭性領(lǐng)域退出。但《意見》只有“進(jìn)”，沒有明確涉及“退”。

從改革思路上，文宗瑜表示中長期應(yīng)該繼續(xù)推動國有資本經(jīng)營預(yù)算改革，且要推動國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本價值預(yù)算。概念上，國有資本價值預(yù)算覆蓋國有資本經(jīng)營預(yù)算，經(jīng)營預(yù)算關(guān)注增量，價值預(yù)算同時關(guān)注存量與增量。“通過國有資本價值預(yù)算，將來能把現(xiàn)在不到6000億的預(yù)算規(guī)模，做到2萬億、3萬億甚至更多。”

不過，當(dāng)文宗瑜在2021年提出上述觀點(diǎn)時，引起了一定的爭議，并未被全部采納入《意見》當(dāng)中。原因在于，涉及國有資產(chǎn)出售的問題“很敏感”。

經(jīng)濟(jì)觀察報：能否復(fù)盤一下當(dāng)初參與《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》制定的過程？

文宗瑜：這項工作始于2021年，擬對整個國有資本經(jīng)營預(yù)算制度辦法進(jìn)行修改完善，也是整個“十四五”期間財政預(yù)算工作里的工作內(nèi)容之一。當(dāng)時大家討論較多的內(nèi)容，是如何明顯擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模。

從2007年開始，“中央+地方”國有資本經(jīng)營預(yù)算收入金額，從1500億元增長到2023年接近6000億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模依舊存在“三個不成比”：第一和政府預(yù)算收入規(guī)模不成比；第二，和一般公共預(yù)算收入規(guī)模不成比，從數(shù)據(jù)上看，一般公共預(yù)算收入規(guī)模在2020年已接近20萬億元；第三，和近10萬億元的社保基金預(yù)算收入規(guī)模也不成比。

在政府預(yù)算里面，國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模最小。在這種情況之下，需要通過條例修改，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模，也要提高國有資本經(jīng)營預(yù)算支出效率，這就是該《意見》的出臺背景。

經(jīng)濟(jì)觀察報：制定過程中，有過哪些爭議和討論？

文宗瑜：有一點(diǎn)爭議較大：國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍“全面覆蓋”是指只在母公司層面全覆蓋，還是子分公司層面也覆蓋？

此前，參股公司和母公司合并報表后，只把母公司作為征收對象。討論結(jié)果是，要把一部分資產(chǎn)公司、國有控參股公司直接作為國有資本經(jīng)營預(yù)算對象。

當(dāng)然，國有控參股公司有相當(dāng)多的國企母體，是不是所有股東都要作為國有控股征收對象，是單獨(dú)征繳還是合并報表征收母體……這些細(xì)節(jié)問題都還需要明確。

注：《意見》規(guī)定國有資本收益包括國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司應(yīng)交利潤、國有控股和參股企業(yè)國有股股息紅利、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入等。

另一個問題是國有資本經(jīng)營預(yù)算收入上繳比例問題。十八屆三中全會曾要求到2020年，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入30%劃轉(zhuǎn)到一般公共預(yù)算。如今，要不要繼續(xù)擴(kuò)大比例，比如要不要擴(kuò)大到40%、50%。我當(dāng)時建議該比例要提高，但此次《意見》對于是否提高劃入一般公共預(yù)算的比例，并沒有進(jìn)行明確的定量規(guī)定。

但我預(yù)判，未來肯定會突破30%，現(xiàn)在的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出更強(qiáng)調(diào)民生性和社會性。同時，一項制度、一個政策的要求越具體，操作反而越難。在目前財政面臨挑戰(zhàn)的背景下，此次未設(shè)定劃轉(zhuǎn)比例，操作起來會更有空間，有些地方能劃轉(zhuǎn)到40%，甚至50%的比例。

經(jīng)濟(jì)觀察報：此次出臺的《意見》有什么亮點(diǎn)？

文宗瑜：其中一個亮點(diǎn)是國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司強(qiáng)制分紅，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)要提出國有控股參股公司的分紅方案、利潤分配方案。

經(jīng)濟(jì)觀察報：提高國有資本收益上繳公共財政比例，用于保障和改善民生時，國有企業(yè)會不會承擔(dān)“雙重分紅”義務(wù)，會加重國企負(fù)擔(dān)嗎？

文宗瑜：從國有資本經(jīng)營預(yù)算收入里向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)時，不會重復(fù)征收。但也涉及一個問題，原來分紅在母公司合并報表，當(dāng)一些控參股方單獨(dú)成為征收對象后，可能對整個母公司利潤總額形成影響，上繳數(shù)額也會有一定影響。

經(jīng)濟(jì)觀察報：透過《意見》看，現(xiàn)階段的國有資本經(jīng)營預(yù)算改革還缺什么？

文宗瑜：問題的關(guān)鍵，在于國有資本經(jīng)營預(yù)算沒有實現(xiàn)國有資本價值預(yù)算。國有資本價值預(yù)算除了征收紅利，還包括國有股減持、國有資產(chǎn)出售等，通過國有資本價值預(yù)算，將來能把現(xiàn)在不到6000億的預(yù)算規(guī)模，做到2萬億、3萬億甚至更多。

新一輪國有資產(chǎn)管理體制改革已經(jīng)在推進(jìn)國有資本運(yùn)營專業(yè)化發(fā)展，為國有資本價值預(yù)算創(chuàng)造了條件。

目前政府預(yù)算體系中的國有資本經(jīng)營預(yù)算，主要是國有企業(yè)按年度實現(xiàn)利潤的百分比上繳紅利，預(yù)算的只是增量；但國有資本價值預(yù)算要覆蓋國有資本經(jīng)營預(yù)算，預(yù)算的是“存量+增量”。

國有資本價值預(yù)算包括中長期預(yù)算與年度預(yù)算，國有資本價值中長期預(yù)算側(cè)重于國有資本價值波動及國有股權(quán)變現(xiàn)規(guī)劃，國有資本價值年度預(yù)算側(cè)重于當(dāng)年度的國有資本運(yùn)營收益與國有股權(quán)變現(xiàn)收益。

國有資本價值預(yù)算要考慮與編制政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表相銜接，國有資本價值納入政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表的編制中，國有資本運(yùn)營收益也要計入政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表。

未來，還可以依托國有資本價值預(yù)算建立經(jīng)常性權(quán)益儲備。國有資本運(yùn)營收益是經(jīng)常性權(quán)益儲備的主要來源，國有股權(quán)變現(xiàn)收益是經(jīng)常性權(quán)益儲備的補(bǔ)充來源，經(jīng)常性權(quán)益儲備在國有資本價值預(yù)算中設(shè)為跨年度科目。經(jīng)常性權(quán)益儲備主要是定位于政府或國家的“大的支出缺口”彌補(bǔ)，還可用于政府債務(wù)或國家債務(wù)的償還。“大的支出缺口”，是指政府預(yù)算的兩大支出缺口，包括一般公共預(yù)算支出缺口與社保基金預(yù)算支出缺口。

經(jīng)常性權(quán)益儲備除了用于彌補(bǔ)政府或國家的支出缺口，還可用于政府或國家的債務(wù)償還。依托國有資本價值預(yù)算建立經(jīng)常性的權(quán)益儲備，可以解決政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表的平衡問題。

經(jīng)濟(jì)觀察報：國有資產(chǎn)價值預(yù)算這個觀點(diǎn)，當(dāng)時2021年制定文件的時候提過？

文宗瑜：也提過，但大家都不太贊成。

經(jīng)濟(jì)觀察報：為什么不太贊成？

文宗瑜：兩個問題，第一，國有資產(chǎn)中只要涉及國有股權(quán)出讓、國有資產(chǎn)出售，就會很敏感。第二，操作路徑還不成型，尤其在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，國有股賣給誰？

經(jīng)濟(jì)觀察報：《意見》對國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的要求上，有哪些創(chuàng)新之處？

文宗瑜：近十多年內(nèi)，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出絕大部分被用于國有企業(yè)資本注資，包括債權(quán)投入，也就是說，60%以上又回到了國有企業(yè)。此次《意見》除了支持國有企業(yè)發(fā)展資本金注入，更強(qiáng)調(diào)全民共享，調(diào)入一般公共預(yù)算來改善民生。

其次，支出也要側(cè)重同步優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。我覺得最重要的一點(diǎn)在于，《意見》強(qiáng)調(diào)了支出納入績效管理，推動預(yù)算和績效融合，這是一個新提法和新要求，之前國有資本金預(yù)算支出沒有做過績效管理，但“十三五”期間，財政績效管理已經(jīng)在實施了。

經(jīng)濟(jì)觀察報：《意見》某種程度上是否也能對國有資本的布局和優(yōu)化發(fā)揮作用？

文宗瑜：肯定能優(yōu)化和促進(jìn)，但不會起到根本性作用，是作用大和小的問題。國有資本經(jīng)營和布局，最主要通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出再投資新領(lǐng)域來實現(xiàn)。

國有資本布局調(diào)整應(yīng)該“有進(jìn)有退”，但《意見》只有“進(jìn)”，沒有“退”，《意見》提出，“向關(guān)系國計民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

現(xiàn)在最大的問題，國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整沒有以“有進(jìn)有退”為目標(biāo)，有的競爭性領(lǐng)域應(yīng)該退出，這次《意見》中沒有明確涉及。

經(jīng)濟(jì)觀察報：如何評價《意見》中關(guān)于預(yù)算審核監(jiān)督的新要求？

文宗瑜：和以前相比，《意見》對監(jiān)督的確提出新要求，比如強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督和審計監(jiān)督。雖然文件里沒有寫那么具體，但我個人理解，未來應(yīng)把人大監(jiān)督和國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督結(jié)合起來，包括每年向人大常委會提交國有資產(chǎn)管理報告等。還有一點(diǎn)很重要，除了年度審核，再過五年，也要復(fù)盤做審核。

經(jīng)濟(jì)觀察報：預(yù)算管理流程還有哪些可調(diào)整的空間？

文宗瑜：預(yù)算流程應(yīng)該像一般公共預(yù)算那樣引入預(yù)算績效評估，讓人大在里面充分發(fā)揮作用。現(xiàn)在在一般公共預(yù)算中，人大發(fā)揮的作用越來越大，預(yù)算支出安排也要反復(fù)和人大常委會財經(jīng)委溝通，將來國有資本經(jīng)營預(yù)算也要像這樣發(fā)揮人大監(jiān)督作用。

經(jīng)濟(jì)觀察報：從覆蓋范圍上看，是否應(yīng)將國有金融企業(yè)納入這一管理體系中？

文宗瑜：金融企業(yè)絕大多數(shù)已上市，上市后國有控參股，強(qiáng)制分紅上繳時，算國有控股類。

不過，國有控參股的金融企業(yè)涉及一個問題，中央本級金融企業(yè)雖然還有盈利，但地方中小金融機(jī)構(gòu)，包括一些上市金融機(jī)構(gòu)處于虧損中，這種情況下，分紅是個問題。

現(xiàn)在處于轉(zhuǎn)型期，金融風(fēng)險很大。我認(rèn)為，強(qiáng)制金融企業(yè)繼續(xù)分紅，對國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模大幅度提高作用不大。