經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 丁文婷 經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)3月5日獲悉，第十四屆全國(guó)政協(xié)委員、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘在2023年全國(guó)兩會(huì)期間帶來(lái)了三份提案，包括保障流動(dòng)人口子女教育、農(nóng)村宅基地制度改革和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

陸銘認(rèn)為，在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所擁有的人口數(shù)量紅利已經(jīng)消失的情況下，未來(lái)中國(guó)要保持中等速度和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一方面必須提高人均受教育水平，另一方面提高勞動(dòng)力在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的配置效率。

第七次人口普查顯示，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模總量達(dá)到3.76億。另有數(shù)據(jù)顯示，大約一半的流動(dòng)人口實(shí)際上是在本地穩(wěn)定就業(yè)居住的。勞動(dòng)力流動(dòng)既有助于提高勞動(dòng)力資源的利用效率，也有利于提高勞動(dòng)者收入，促進(jìn)共同富裕。大規(guī)模的流動(dòng)人口將長(zhǎng)期存在，并持續(xù)增長(zhǎng)。

從另一方面看，中國(guó)人均受教育水平約在10年左右，低于發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到的13-14年。中國(guó)城鎮(zhèn)戶籍兒童的高中階段教育普及率較高，因此，重點(diǎn)是提高農(nóng)村戶籍兒童的受教育年限和質(zhì)量，而其中的難點(diǎn)是大量的流動(dòng)兒童（流動(dòng)人口隨遷子女）和流動(dòng)人口家鄉(xiāng)的留守兒童。

陸銘表示，由于流動(dòng)人口隨遷子女在父母所在地入學(xué)以及參加中高考面臨很多限制，在流動(dòng)人口家鄉(xiāng)仍然存在大量留守兒童。每一年進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女升入高一年級(jí)之時(shí)，都會(huì)有一大批不得不從居住地城市離開(kāi)，返回戶籍地就讀。據(jù)教育部《2015-2021教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》顯示，2015年-2021年間，平均每年“返鄉(xiāng)”規(guī)模超過(guò)50萬(wàn)人，并且這種趨勢(shì)仍在增加，2021年“返鄉(xiāng)”進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模達(dá)到92.2萬(wàn)人。

在當(dāng)下中國(guó)人口大規(guī)模遷移、流動(dòng)的背景下，為更好地提高流動(dòng)人口子女受教育水平，助力中國(guó)式現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，陸銘提出了五方面建議：

第一，盡快修改《義務(wù)教育法》將第十二條，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，改為“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在居住所在地學(xué)校就近入學(xué)”。

第二，加大教育財(cái)政投入。建議提升教育投入占GDP的比重，逐步達(dá)到4.5%。進(jìn)一步推進(jìn)中央有關(guān)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與人口流入地吸納外來(lái)人口落戶的數(shù)量和外來(lái)人口隨遷子女就讀數(shù)量掛鉤。

第三，督促人口流入地地方政府加大教育投入，確保中小學(xué)教育逐步覆蓋外來(lái)人口的隨遷子女。對(duì)資金不足的地方政府，幫助其發(fā)行外來(lái)人口市民化的專項(xiàng)債，并且用于增加教育投入。鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)等民間力量辦學(xué)，降低為外來(lái)人口隨遷子女提供教育的辦學(xué)門檻，轉(zhuǎn)而將教育的監(jiān)管主要施加于教學(xué)內(nèi)容和質(zhì)量，為民辦教育提供資金、場(chǎng)地的扶持。由于流動(dòng)人口收入低、工作繁忙，應(yīng)在資金和場(chǎng)地等方面扶持針對(duì)流動(dòng)人口隨遷子女的學(xué)校外教育和照看，并同步覆蓋城鎮(zhèn)低收入家庭和單親家庭。

第四，修改完善有關(guān)地方政府義務(wù)教育公辦入學(xué)比例的考核機(jī)制。避免地方政府通過(guò)減少民辦學(xué)校來(lái)提高公辦入學(xué)比例。強(qiáng)化外來(lái)人口隨遷子女在本地接受教育比例（即流動(dòng)人口子女中本地入學(xué)數(shù)與總數(shù)之比）的考核。

第五，逐步擴(kuò)大12年教育的普及率。在人口流入較多的地區(qū)，加大力度建設(shè)高中階段的學(xué)校，讓更多流動(dòng)人口子女能夠在父母所在地接受高中教育。適時(shí)修改相關(guān)法律，實(shí)施12年義務(wù)教育，在立法層面，保障流動(dòng)人口子女可在父母工作和居住所在地獲得教育。

作為長(zhǎng)期研究城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)者，陸銘也將關(guān)注的焦點(diǎn)放在農(nóng)村宅基地上，提出了一份“關(guān)于深化農(nóng)村宅基地制度改革的提案”。

陸銘認(rèn)為，在快速城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)模跨地區(qū)流動(dòng)的過(guò)程中，當(dāng)前的宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和鄉(xiāng)村振興的需要。農(nóng)村宅基地已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重閑置，且不同地區(qū)農(nóng)村宅基地的具體情況存在巨大差異。在城中村和靠近城市的農(nóng)村，人口外流情況較少，宅基地的需求仍然較高，有些宅基地已經(jīng)成為被交易的小產(chǎn)權(quán)房。在具有特色產(chǎn)業(yè)和旅游資源的農(nóng)村，很多宅基地已經(jīng)被用于經(jīng)營(yíng)性用途。在遠(yuǎn)離大城市的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，人口外流嚴(yán)重，閑置宅基地的市場(chǎng)價(jià)值不足。

陸銘表示，當(dāng)前宅基地所有權(quán)中的占有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)歸于集體經(jīng)濟(jì)組織，而使用權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)戶持有。然而，“宅基地資格權(quán)”尚屬“無(wú)法無(wú)據(jù)”的政策性術(shù)語(yǔ)，需進(jìn)一步明確資格權(quán)和使用權(quán)的具體內(nèi)涵。此外，宅基地租約的短期化不利于長(zhǎng)期投資。合同短期化導(dǎo)致相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏穩(wěn)定權(quán)益保護(hù)，不利于相關(guān)主體開(kāi)展長(zhǎng)期投資。

因此，陸銘建議加快推廣宅基地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“實(shí)踐先行，政策指導(dǎo)，法律兜底”，允許各地分類規(guī)劃，以多種方式盤(pán)活閑置的宅基地。

第一，進(jìn)行廣泛調(diào)研，鼓勵(lì)不同地區(qū)分類規(guī)劃一方面，在假設(shè)農(nóng)村宅基地允許自愿買賣且價(jià)格合理，在城里就業(yè)和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解農(nóng)民和潛在的宅基地使用者對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓的意愿。另一方面，結(jié)合村莊的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化等特征，統(tǒng)籌農(nóng)戶意愿、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行分類規(guī)劃。

第二，因地制宜，多渠道盤(pán)活農(nóng)村宅基地使用。對(duì)已經(jīng)發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性用途（如民宿、餐飲、文旅等）的宅基地可以納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，直接入市進(jìn)行交易。在一些經(jīng)濟(jì)較活躍的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地正在發(fā)揮重要的鄉(xiāng)村振興功能，不僅現(xiàn)存的宅基地可轉(zhuǎn)化用途，而且還需要通過(guò)“點(diǎn)狀供地”增加配套的建設(shè)用地供應(yīng)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)融合的“第六產(chǎn)業(yè)”發(fā)展。

對(duì)于人口流失嚴(yán)重地區(qū)出現(xiàn)的大量閑置宅基地，允許復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，并且轉(zhuǎn)化為補(bǔ)充耕地指標(biāo)。加快建立全國(guó)統(tǒng)一的交易市場(chǎng)，允許農(nóng)民直接通過(guò)該市場(chǎng)將補(bǔ)充耕地指標(biāo)進(jìn)行交易，并有償退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)。該指標(biāo)可由指標(biāo)緊缺的地區(qū)購(gòu)買，收益在扣除交易費(fèi)用后由指標(biāo)轉(zhuǎn)出地的縣級(jí)政府和農(nóng)民按照法定比例分配。

第三，宅基地監(jiān)管和權(quán)益處置中，充分尊重農(nóng)民意愿，加強(qiáng)村集體決策。明確村集體在宅基地監(jiān)管和權(quán)益處置中的主體性作用，具體規(guī)則由村民通過(guò)民主協(xié)商的方法確認(rèn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)維護(hù)農(nóng)民資格權(quán)，放活使用權(quán)。對(duì)于收回的閑置宅基地，村集體可以通過(guò)入股、出租、聯(lián)營(yíng)等合作開(kāi)發(fā)等形式，發(fā)展旅游、休閑、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，也可在集體經(jīng)濟(jì)成員自主自愿和民主決策的基礎(chǔ)上，開(kāi)展宅基地調(diào)整入市。尤其是祖上歷代繼承下來(lái)的宅基地、事實(shí)上已經(jīng)非本人（家庭）居住或使用的宅基地，應(yīng)首先在自愿的前提之下允許買賣。對(duì)宅基地租賃，應(yīng)允許農(nóng)戶自主決定租約期限，并加強(qiáng)對(duì)租約的法律保護(hù)，確保使用權(quán)穩(wěn)定。

陸銘還帶來(lái)了關(guān)于推動(dòng)即時(shí)電商發(fā)展、提高城市生活品質(zhì)的提案。陸銘建議嘗試采取“政府+平臺(tái)”補(bǔ)貼的方式，圍繞消費(fèi)服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，利用即時(shí)電商促進(jìn)城市品質(zhì)消費(fèi)升級(jí)。同時(shí)強(qiáng)化實(shí)體空間與線上平臺(tái)的互動(dòng)，重視線上技術(shù)對(duì)服務(wù)業(yè)的互補(bǔ)效應(yīng)，建議重視即時(shí)配送在城市物流、消費(fèi)供應(yīng)鏈的基礎(chǔ)設(shè)施作用，適時(shí)出臺(tái)行業(yè)扶持政策。陸銘認(rèn)為，城市生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，善待城市生活服務(wù)業(yè)從業(yè)人員，更好發(fā)揮民營(yíng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)對(duì)城市高品質(zhì)生活的積極作用。