作者：朱克力博士，國(guó)研新經(jīng)濟(jì)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)、新經(jīng)濟(jì)智庫(kù)（CiNE）首席研究員、灣區(qū)新經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)

近日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《國(guó)家以工代賑管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），自2023年3月1日起施行。

盡管以工代賑由來(lái)已久，但公眾對(duì)特定領(lǐng)域的制度安排往往知之不多，以至《辦法》出臺(tái)后便引發(fā)諸多爭(zhēng)議，其中不乏一些誤讀需要厘清。

因此，從宏觀經(jīng)濟(jì)政策視角出發(fā)，理性看待新形勢(shì)下的以工代賑，對(duì)于正確認(rèn)識(shí)并落實(shí)好這項(xiàng)舉措、有效釋放其政策紅利，至關(guān)重要。

穩(wěn)增長(zhǎng)保就業(yè)促增收“一箭三雕”

作為一項(xiàng)扶貧濟(jì)困措施，以工代賑在國(guó)際上被稱為公共工程。

我國(guó)以工代賑的思想和實(shí)踐可謂歷史悠久，其萌芽于春秋，興起于宋代，成熟于清乾雍時(shí)期，在民國(guó)時(shí)期發(fā)揮了重要作用。新中國(guó)成立后尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，更被賦予了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型特色，其范圍也從救災(zāi)防災(zāi)拓展到了扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。

國(guó)際上最知名的以工代賑實(shí)踐發(fā)生于美國(guó)1930年代經(jīng)濟(jì)大蕭條之后的羅斯福新政。時(shí)任總統(tǒng)羅斯福通過(guò)以工代賑的方式來(lái)提供就業(yè)崗位，這一時(shí)期美國(guó)建設(shè)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、碼頭、農(nóng)田水利設(shè)施，市政工程等，解決了大量就業(yè)，也提振了經(jīng)濟(jì)。

那么，置于當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，以工代賑的基本政策功能究竟體現(xiàn)在哪些方面？

答案往往就在定義中。《辦法》指出，以工代賑是指政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接賑濟(jì)的一項(xiàng)扶持政策。

不妨結(jié)合中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，來(lái)理解政策出臺(tái)的背景及用意。會(huì)議指出，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大，外部環(huán)境動(dòng)蕩不安，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的影響加深。因此，提出要堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，強(qiáng)調(diào)“突出做好穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)工作”“多渠道增加城鄉(xiāng)居民收入”。

可見(jiàn)，穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)和促增收，這三者是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要目標(biāo)。如前所述，在以工代賑的定義中包含兩個(gè)主體，一個(gè)是各級(jí)政府，一個(gè)是受賑濟(jì)者。

其中，各級(jí)政府負(fù)責(zé)動(dòng)員和組織基礎(chǔ)設(shè)施工程的投資建設(shè)，這里多為農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，錨定的是穩(wěn)增長(zhǎng)這個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的首要目標(biāo)；而受賑濟(jì)者實(shí)際也是工程建設(shè)所需的勞動(dòng)力，通過(guò)參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)保就業(yè)和促增收兩大目標(biāo)。

在穩(wěn)增長(zhǎng)的政策組合拳方面，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，積極的財(cái)政政策要加力提效，其中要做好基層“三保”工作，即保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。在社會(huì)政策上，也提出要兜牢民生底線，強(qiáng)調(diào)落實(shí)落細(xì)就業(yè)優(yōu)先政策。而鼓勵(lì)各地組織困難群體參與工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)增收，亦是其應(yīng)有之義。

從這個(gè)角度來(lái)看待以工代賑，不啻是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)下的一種特別安排。比起直接印鈔發(fā)錢，這種創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)讓勞動(dòng)者增加收入的安排，無(wú)疑更有利于實(shí)現(xiàn)“一箭三雕”，而且也更為可持續(xù)。

譬如，通過(guò)以工代賑的方式修建鄉(xiāng)村道路，若與高速公路和高鐵連接起來(lái)，不僅能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還能為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造條件。

值得一提的是，在此之前，國(guó)家發(fā)改委已聯(lián)合八部門印發(fā)實(shí)施《關(guān)于在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑方式的意見(jiàn)》，組織地方實(shí)施推廣以工代賑方式的項(xiàng)目超過(guò)兩萬(wàn)個(gè)，帶動(dòng)近200萬(wàn)名農(nóng)村群眾務(wù)工就業(yè)。

不影響高質(zhì)量發(fā)展大方向和節(jié)奏

此次政策出臺(tái)后，《辦法》中的一句話在網(wǎng)上被單獨(dú)放大并廣為傳播，即“能用人工盡量不用機(jī)械，能組織當(dāng)?shù)厝罕妱?wù)工盡量不用專業(yè)施工隊(duì)伍”。其實(shí)，如果我們能夠結(jié)合政策對(duì)以工代賑的適用范圍和項(xiàng)目參與方的規(guī)定，再來(lái)理解這句話，這樣的爭(zhēng)議就會(huì)小得多。

首先從適用范圍看，《辦法》明確指出，推廣以工代賑方式的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，主要包括投資規(guī)模較小、技術(shù)方案相對(duì)簡(jiǎn)單、用工技能要求不高的農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村小型交通、水利、文化旅游和林業(yè)草原等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

這說(shuō)明，以工代賑項(xiàng)目將會(huì)限制在一定的范圍內(nèi)，并不意味著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展會(huì)在大方向、在推進(jìn)節(jié)奏上有所偏離或放緩。

再看項(xiàng)目參與方，《辦法》要求是“縣域內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)低收入人口和就業(yè)困難群體等參加工程建設(shè)，并優(yōu)先吸納脫貧人口、防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象、因?yàn)?zāi)需救助人口、易地扶貧搬遷群眾和受自然災(zāi)害等不可抗力影響無(wú)法外出務(wù)工勞動(dòng)力等群體”。

符合這個(gè)要求的群體較為特殊，無(wú)論是受災(zāi)群眾還是低收入人員，其技術(shù)和技能等人力資本偏低，能通過(guò)提供自身勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)短期就業(yè)，又能在獲得收入的同時(shí)為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，無(wú)疑是自食其力的一種積極途徑。

由以上方面綜合觀之，以工代賑的確便于符合要求的群體就近務(wù)工，實(shí)現(xiàn)就業(yè)增收，對(duì)勞動(dòng)者而言，在某種程度上有了就業(yè)新選擇。其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面和未來(lái)發(fā)展也不會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，因而對(duì)此不應(yīng)過(guò)度解讀。

當(dāng)然，以工代賑需要與其他政策結(jié)合并協(xié)同發(fā)力。比如通過(guò)技能培訓(xùn)，提升上述群體的人力資本。

現(xiàn)階段，以工代賑主要包括使用以工代賑專項(xiàng)資金實(shí)施以工代賑項(xiàng)目、在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中推廣以工代賑方式、在政府投資的重點(diǎn)工程項(xiàng)目中實(shí)施以工代賑等，主要目的是向參與工程建設(shè)的群眾發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬、開(kāi)展技能培訓(xùn)，促進(jìn)其就地就近就業(yè)增收。

授人以魚不如授人以漁。這也體現(xiàn)出《辦法》對(duì)以工代賑堅(jiān)守“賑”的初心的要求，讓以工代賑不僅是為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)，更重要的是提升其勞動(dòng)技能，真正做到“授人以漁”。