經濟觀察網 記者 歐陽曉紅

一

“不能再拖了！”局勢微妙，該出手時要出手；既是未雨綢繆，亦勢在必行。

國內外形勢日趨嚴峻復雜，其沖擊恐超出常規(guī)風險處置手段的能力范疇之際，一部醞釀已久、且被認為不能再拖的金融穩(wěn)定法即將面市。

自3月5日政府工作報告首次提出“設立金融穩(wěn)定保障基金”后，4月6日晚間，中國央行網站公布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》，以下簡稱“《金融穩(wěn)定法》（草案）”，旨在建立維護金融穩(wěn)定的長效機制；意見反饋截止時間為5月6日。時間亦剛好一個月。

而2021年8月20日，中國央行在學習中央財經委員會第十次會議精神時，就明確提出加強金融法治和基礎設施建設，加快推進制定《金融穩(wěn)定法》，這也是央行首次在官方會議中如此提及。2008年全球性金融危機以來，國內金融界眾學者就此多次鼓與呼。

“金融活，經濟活；金融穩(wěn)，經濟穩(wěn)”是近年來中國高層反復強調的一句話，某種程度上，穩(wěn)金融乃一國之重器。

反過來，若經濟不穩(wěn)，金融能穩(wěn)么？行至2022年的全球經濟出現(xiàn)了諸多不穩(wěn)定因素，諸如俄烏沖突、全球通脹高企、美聯(lián)儲加息、疫情持續(xù)發(fā)酵等；國內，3月PMI數據不及預期，跌破榮枯線；北向資金近30日凈流出420億；內滯外脹下，人民幣匯率亦步入了雙向波動階段。

此時，跨境資金流動風險頗受關注。市場擔心，外資流出加劇，導致股債匯跨市場調整，恐引發(fā)資產價格、市場巨幅波動，誘發(fā)風險，影響金融穩(wěn)定。

4月7日，國家外匯局數據顯示，截至2022年3月末，我國外匯儲備規(guī)模為31880億美元，較2月末下降258億美元，降幅0.8%。當日，美元指數報99.7680；而A股三大股指全線收跌，滬指、深證成指、創(chuàng)業(yè)板指分別跌1.42%、1.65%、2.10%。

就此，國家外匯局副局長、新聞發(fā)言人王春英表示，我國經濟韌性強、長期向好的基本面不會改變，將支撐外匯儲備規(guī)模保持總體穩(wěn)定。

她解釋，2022年3月，我國跨境資金流入總體回升，外匯市場供求延續(xù)基本平衡。國際金融市場上，受主要國家貨幣政策、地緣政治局勢、新冠肺炎疫情等因素影響，美元指數上漲，主要國家債券價格總體下跌。外匯儲備以美元為計價貨幣，非美元貨幣折算成美元后金額減少，與資產價格變化等因素綜合作用，當月外匯儲備規(guī)模下降。

而《金融穩(wěn)定法》草案第二十七條【跨境處置合作】亦明確，國務院金融管理部門按照對等、互利的原則，與境外監(jiān)管部門開展信息共享和監(jiān)管合作，及時、有效處置跨境金融風險，防范風險跨境傳染。

4月7日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強主持召開專家和企業(yè)家座談會（以下簡稱“座談會”），分析經濟形勢，就做好下一步經濟工作聽取意見建議。

會議關鍵表述之一是，要擴大高水平對外開放，做好穩(wěn)外貿穩(wěn)外資工作，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定，有效應對外部環(huán)境的不確定性。

中銀證券全球首席經濟學家管濤作為專家參會發(fā)言。其近日撰文表示，面對多年來少見的通脹，全球大部分經濟體加快貨幣緊縮步伐，新興市場面臨資本外流、匯率貶值的壓力。為防范化解外債風險，政府和市場層面，有必要加強對國內外形勢邊際變化的研判，健全跨境資本流動監(jiān)測，擬定應對資本流向反轉的預案。

現(xiàn)在，如座談會會議所言，世界局勢復雜演變，國內疫情近期多發(fā)，有些突發(fā)因素超出預期，對經濟平穩(wěn)運行帶來更大不確定性和挑戰(zhàn)。既要堅定信心，又要正視困難。因此，無論短期，還是中長期來看，穩(wěn)金融都是當下要務；金融與經濟，唇齒相依。

而征求意見稿亦刻畫了穩(wěn)定中國金融體系的經緯“紅線”，政府及監(jiān)管部門、市場主體別踩它。

二

“面對錯綜復雜的國內外經濟金融形勢，有必要制度先行、未雨綢繆，建立權威高效的金融風險防范、化解和處置機制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。”《金融穩(wěn)定法》草案起草說明指出。

此次的《金融穩(wěn)定法》草案共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任、附則。

總則中，第二條【金融穩(wěn)定目標】，明確維護金融穩(wěn)定的目標是保障金融機構、金融市場和金融基礎設施持續(xù)發(fā)揮關鍵功能，不斷提高金融體系抵御風險和服務實體經濟的能力，防止單體局部風險演化為系統(tǒng)性全局性風險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

至于【維護金融穩(wěn)定的原則】（第四條），則是將金融活動全面納入監(jiān)管，按照市場化、法治化原則處置金融風險，公平保護市場主體合法權益，防范道德風險。

業(yè)界眼中的這部上位法是“長牙齒的老虎”，而非“花瓶式”的法律。

如果借鑒國外相關立法經驗，則需剛柔并濟。比如，強調出現(xiàn)大型金融風險時，亦涉及如何保護金融消費者（或投資者）利益。有別于普通消費者，金融消費者面廣，且影響力大；其亦是金融市場穩(wěn)定與否的要素之一。

在中國政法大學破產法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光看來，金融穩(wěn)定有三層含義。即金融機構的穩(wěn)定；金融市場的穩(wěn)定；金融基礎設施與各種金融傳導機制的穩(wěn)定；如貨幣政策傳導機制、利率市場傳導機制、儲蓄轉化投資機制等。

李曙光認為，本次征求意見稿有三大亮點：一是構建了金融穩(wěn)定頂層設計的基本法，明確了金融穩(wěn)定定義與目標；二是明確了發(fā)生重大金融風險和系統(tǒng)性金融風險時領導機構、協(xié)調部門等責任主體和事前防范、事中化解、事后處置等具體權利義務；三是提出建立處置資金池、設立金融穩(wěn)定保障基金，規(guī)定了市場化法治化手段和化解處置程序，明確了政策工具箱。

諸如頂層設計上，《金融穩(wěn)定法》草案明確，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制（國務院金融委）負責統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作。涉及金融穩(wěn)定和改革發(fā)展的重大問題和事項報黨中央、國務院決定。

草案第七條【保障基金職責規(guī)定】，存款保險基金管理機構和行業(yè)保障基金管理機構依法履行風險監(jiān)測、風險處置等職責，按照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制的要求參加重大金融風險處置。

如草案指出，國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制統(tǒng)籌管理，作為應對重大金融風險的后備資金。金融穩(wěn)定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其他資金組成。

對此，央行亦表示，金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合。并明確，由國務院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。

這便界定了，行業(yè)保障基金與金融穩(wěn)定保障基金是一種并行不悖、互補的關系。但草案并未指出，作為防范和化解處置對象的風險預警之觸發(fā)機制；比如何謂“引發(fā)金融不穩(wěn)定的行為？以及什么是有可能引發(fā)系統(tǒng)性問題的金融風險與現(xiàn)象？”

金融風險防范章節(jié)來看，從金融機構的設立、合規(guī)經營、公司治理、股東出資、實控人規(guī)范到股息紅利分配要求、恢復與處置計劃、地方政府行為要求等方面，金融穩(wěn)定法（草案）均逐一明確，旨在健全金融風險監(jiān)測預警體系，諸如強化對金融機構和關聯(lián)企業(yè)的監(jiān)測，將主要金融活動、金融機構、金融市場及金融基礎設施等納入宏觀審慎管理（如系統(tǒng)重要金融機構、金融控股公司），包括完善跨境資本流動管理框架，以及建立全覆蓋的金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系和完備的國家金融基礎數據庫。

不僅于此，監(jiān)管合力方面，第十七條明確，中國人民銀行會同有關部門建立覆蓋主要金融機構、金融市場、金融基礎設施和金融活動的宏觀審慎政策框架、治理機制和基本制度，運用宏觀審慎政策工具，防范系統(tǒng)性金融風險。

基于此，【信息報送與共享】來看，第十八條亦明確，中國人民銀行推動建設國家金融基礎數據庫，并依法向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制成員單位共享數據資料。

值得一提的是，第九條【信息傳播管理】亦明確，金融機構等市場主體應當按照法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定披露金融風險信息。任何單位和個人不得編造、傳播有關金融風險誤導信息和虛假信息。

概之，對預期管理，以及金融風險防范而言，輿情管理之重要性可見一斑。

“金融風險化解”和“金融風險處置”章節(jié)而言，《金融穩(wěn)定法》草案則在實操層面上，明確了金融風險防范化解的具體辦法，以及明確金融機構、金融市場、金融基礎設施等不同層面出現(xiàn)問題時的處置辦法；換言之，明確風險化解與處置機制，及責任分工；包括定性重大風險處置機制等。

李曙光高度認可本次征求意見稿中關于處置流程、措施和工具箱的設置。其既借鑒了國際先進經驗，亦總結了我國重要經驗。如處置重大金融風險有一個全局性的牽頭領導機構作頂層設計和綜合性協(xié)調；其次，須采取市場化、法治化的方式。再者，工具箱要足夠豐富。

央行方面亦表示，草案有六大要點：諸如健全金融穩(wěn)定工作機制；壓實各方金融風險防范化解和處置責任；建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排；設立金融穩(wěn)定保障基金；建立市場化法治化的風險處置機制；對違法違規(guī)行為強化責任追究等。概之，對金融風險的事前防范、事中化解、事后處置均作出了細致的安排。

由此可見，這部堪稱金融穩(wěn)定基本法的上位法，不乏全局性、整體性與系統(tǒng)性，盡管某些細則方面可能尚待完善。

三

不只是“固根本、穩(wěn)預期、利長遠”，金融立法亦是立經濟、穩(wěn)增長之基石。

誠然，按照央行的話說，近年來，我國形成了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等基礎法律為統(tǒng)領的多層次金融法律體系；但金融法治建設仍然存在不足。在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范。有必要專門制定《金融穩(wěn)定法》，加強金融穩(wěn)定法律制度的頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調。

其實，當下的中國金融穩(wěn)不穩(wěn)？一定程度上，可從《中國金融穩(wěn)定報告》中窺見一二。

始于2005年的《中國金融穩(wěn)定報告》（年度發(fā)布）與《中國貨幣政策執(zhí)行報告》（季度發(fā)布）、《中國區(qū)域經濟運行報告》（年度發(fā)布）等統(tǒng)稱央行對外發(fā)布的三大報告；其對觀察金融穩(wěn)定性及管理部門思路與政策導向較具指導意義。這其中的《中國金融穩(wěn)定報告》尤為重要。

如果對比2020年與2021年的《中國金融穩(wěn)定報告》，不難發(fā)現(xiàn)，除“銀行業(yè)壓力測試、公募基金流動性風險壓力測試、央行金融機構評級結果分析、防范化解重大金融風險和存款保險”等五大主題之外，2021年《中國金融穩(wěn)定報告》中的17個專題中，還包括宏觀杠桿率、跨境資本流動、第三支柱養(yǎng)老保險、國際基準利率、中小銀行補充資本、互聯(lián)網平臺存款、逆周期資本緩沖、房地產貸款集中度、包商銀行風險處置、違規(guī)控制金融機構、最后貸款人機制以及金融消費者權益保護等主題。

可見端倪的是：這其中，“應對跨境資本流動風險”被央行特別提及。2021年《中國金融穩(wěn)定報告》亦在專題中，專門討論“跨境資本流動對金融穩(wěn)定的影響”，并在專題中提及“建立更加嚴格規(guī)范的最后貸款人機制”，以及“健全金融消費權益保護機制”。

的確，2020年以來，中國跨境資本雙向流動特征更為突出，如2020年經常賬戶順差2740億美元、資本和金融賬戶逆差1058億美元，外匯儲備規(guī)模較為平穩(wěn)。央行亦明確，我國主要通過宏觀審慎管理措施來應對跨境資本流動風險，并于2017年提出了外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”的兩位一體管理框架，即不以控制跨境資本流動為目的、而是著眼于應對系統(tǒng)性風險；健全金融風險監(jiān)測預警體系，旨在增強金融體系自身抗風險能力。

此外，據2021年《中國金融穩(wěn)定報告》披露，2020年各類高風險機構得到有序處置。依法果斷接管包商銀行，在最大限度保護存款人和客戶合法權益的同時，堅決打破剛性兌付，嚴肅了市場紀律。錦州銀行財務重組、增資擴股工作完成，經營轉向正軌。順利接管“明天系”旗下9家金融機構，維持基本金融服務不中斷，有序推進清產核資和改革重組工作。華信集團風險處置主要工作基本完成，安邦集團風險處置進入尾聲。

而2022年3月25日，中國央行披露的“2021年四季度央行金融機構評級結果”顯示：2021年四季度，央行完成了對4398家銀行業(yè)金融機構的央行評級。評級結果顯示，大部分機構在安全邊界內（1-7級），高風險機構（8-D級）連續(xù)6個季度下降，較峰值壓降過半。4398家參評機構中包含大型銀行24家、中小銀行3997家、非銀行機構377家。

從整體上看，大部分機構評級結果在安全邊界內（1-7級），資產占比約99%。評級結果在“綠區(qū)”（1-5級）的機構2201家，“黃區(qū)”（6-7級）機構1881家，“紅區(qū)”（8-D級）機構316家。數據顯示，截止去年末，D級機構有4家。

從趨勢看，高風險機構數量較峰值減少一半，連續(xù)6季度下降。全國高風險機構數量較峰值已減少333家，現(xiàn)有316家高風險機構總資產僅占銀行業(yè)總資產的1%。

央行評級每季度開展一次。評級等級劃分為11級，分別為1-10級和D級，級別數值越大表示機構風險越高，D級表示機構已倒閉、被接管或撤銷，評級結果為8-10級和D級的機構被列為高風險機構。

實際上，“近年來，我國防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，整體金融風險趨于收斂，但面對復雜嚴峻的內外部形勢，我國金融安全穩(wěn)定仍然面臨多種風險挑戰(zhàn)，金融體系脆弱性仍然存在，現(xiàn)有的金融風險處置機制仍然存在不足。”中國民生銀行首席研究員溫彬表示，征求意見稿將為我國金融安全穩(wěn)定提供基礎性法律保障，有利于進一步完善和加強我國金融穩(wěn)定制度的頂層設計。

綜上，如果說征求意見稿的總體框架，包括對風險處置流程、措施和工具箱的設置等均獲得業(yè)界的認可；那么，草案意見反饋期間，還可能有哪些需要完善的細節(jié)條款可供商榷呢？

不言而喻，如央行所言，強化金融消費者權益保護有助于維護金融市場秩序，增強金融消費者信心，維護金融市場穩(wěn)定。2008年國際金融危機亦表明，金融消費者保護不充分是導致系統(tǒng)性金融風險的重要因素。

盡管《金融穩(wěn)定法》草案對此未予明確；但金融消費者保護法律法規(guī)體系的完善工作并未止步。如2020年中國央行發(fā)布《金融消費者權益保護實施辦法》，旨在有效解決金融消費者權益保護領域違法違規(guī)成本較低的問題。央行還表示，將繼續(xù)研究探索金融消費者權益保護專門立法。圍繞《實施辦法》研究制定相關配套制度，細化監(jiān)管標準。

假如從全局性、系統(tǒng)性考慮，將“金融消費者保護”明確納入《金融穩(wěn)定法》草案條例中，似乎亦未嘗不可。這更將凸顯金融立法的普適性，彰顯法律尺度的彈性。

此外，草案第四十六條【概念界定】明確，本法所稱金融機構，是指依法從事金融業(yè)務的銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)金融機構，金融控股公司，以及經國務院金融管理部門批準設立或者認定的其他機構。而本法所稱國務院金融管理部門，是指中國人民銀行、國務院金融監(jiān)督管理機構和國務院外匯管理部門。

那么，類似中國人壽、中國平安等保險系集團金控的監(jiān)管將如何界定？其監(jiān)管主體是否需要一致？早在2002年，國務院批準中信集團、光大集團、平安集團為三家綜合金融控股集團試點。

另注意到，草案明確，對違法違規(guī)行為強化責任追究。第四十一條，對金融機構主要股東、實際控制人在金融風險形成和處置過程中，其在不同情形應承擔的法律責任分別予以量化。比如，有關法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上十倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足一百萬元的，處一百萬元以上一千萬元以下罰款等。

倘若關乎金融穩(wěn)定的法律責任可以量化，那么，引發(fā)系統(tǒng)性問題的重大風險、現(xiàn)象，包括誘發(fā)金融不穩(wěn)定的行為是否也可以量化界定？換言之，完善金融風險的準確定義；數字經濟時代，信息實時共享，數字化管控、防范風險未嘗不是題中應有之義。