經濟觀察報 記者 杜濤 第一個財政重整的地級市出現了——黑龍江鶴崗市。

2021年12月23日鶴崗市人力資源和社會保障局發(fā)布通知稱，因該市政府實施財政重整計劃，財力情況發(fā)生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。

財政重整依據的是2016年國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》（下稱《預案》）。《預案》提出，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

財政重整計劃包括但不限于以下內容：拓寬財源渠道；優(yōu)化支出結構；處置政府資產；申請省級救助；加強預算審查；改進財政管理。其中“優(yōu)化支出結構”部分就包括控制人員福利開支。機關事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；暫停地方自行出臺的機關事業(yè)單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。

一位一直關注鶴崗財政重整事件的地方財政人士對經濟觀察報表示，鶴崗財政重整的事情要引以為鑒，其他地方一定不能走到重整這一步。“現在重要的是保證一般預算收入，收支差額的確很大，要想辦法彌補，比如從上級爭取資金、爭取債務資金等方式，但是還要需要控制債務率”，其所在地區(qū)今年土地出讓收入出現大幅下滑，因此也大幅調低了明年的預算。

12月27日召開的全國財政工作視頻會議提出推動財力向基層傾斜，繼續(xù)用好財政資金直達機制，有效防范基層財政運行風險。

財政重整

2016年國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》明細了財務重整的條件、方式。

2018年，四川資陽市的雁江區(qū)和安岳縣率先實施“財政重整”，兩地均為縣級行政單位。

財政重整只是階段性應急措施，只要債務風險得到緩解，財政重整狀態(tài)即可得到撤銷，資陽的兩個縣區(qū)在2019年就已重整完畢。上述資陽兩縣區(qū)財政重整觸發(fā)條件是專項債付息支出占比超10%。安岳縣2017年決算報告顯示，2017年政府性基金支出4.45億元，其中專項債務付息支出1.21億元，占比為27.1%，而2018年上半年仍高達25.1%。

2021年7月份，鶴崗召開的鶴崗市政府召開十六屆七十二次常務會議提到，對2021年上半年鶴崗市經濟形勢進行分析反思；匯報了鶴崗市財政重整計劃實施方案、預算調整情況和專項資金盤活等情況。會議強調，當前，鶴崗市財政形勢極其嚴峻，鶴崗市將啟動財政重整計劃，要匯聚工作合力，牢固樹立“一盤棋”思想，堅定信心，共渡難關，通過開源節(jié)流、摸清家底、監(jiān)管到位等有效措施，推動財政運行逐漸恢復正常。

鶴崗財政重整，意味著其一般債務支出或者專項債務支出的利息超過了公共預算或者基金預算的10%。

中財中證-鵬元政府投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴記者，“從東北爆發(fā)，并不意外，特別像鶴崗這種資源型城市出現財政重整是可以理解。鶴崗肯定不是最后一個。”

背后原因

2016年，財政部有關負責人解讀《預案》時表示，財政重整是指高風險地區(qū)通過實施一系列增收、節(jié)支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規(guī)模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。實施債務高風險地區(qū)財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍采用的做法。

無論是一般債務付息還是專項債務付息過10%指標，背后要么是債務增長過快，要么是收入下降，亦或兩者兼有。

溫來成的判斷是兩者皆有，“現在經濟下行壓力加大，債務越來越高，收入增長越來越慢，支出固化越來越厲害，財政的力度和靈活都在降低。”

8月份公布的《2020年鶴崗市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年實現全口徑財政收入38.8億元，比上年下降10.3%，其中，公共財政收入23億元，下降7.8%。公共財政收入中稅收收入13.3億元，下降11.5%；非稅收入9.7億元，下降2.3%。全口徑財政支出157.7億元，比上年增長0.3%。

從上述數據可以看到，鶴崗的主要收入來源為上級轉移支付。

鶴崗市財政局2021年3月成文的《鶴崗市2020年決算分析報告》（下稱《分析報告》），2020年，全市公共財政收入完成229,843萬元，同比下降7.8%，完成年預算的89.4%，其中：市本級完成 170,223萬元，同比下降12.3%，完成年預算的86%。全市稅收收入完成133,183萬元，完成年預算的83.2%，減收17,319萬元，同比下降11.5%。從稅種上看，實現稅收收入的15個稅種，除資源稅、房產稅、印花稅、耕地占用稅及契稅外，其他10個稅種全呈負增長局面。

《分析報告》還提到，基金預算收入完成21，096萬元，同比增長40.8%。但在《鶴崗市2019年決算分析報告》可以看到，2019年基金預算收入完成14，982萬元，同比下降16%。減收主要原因是本年無大宗土地買賣，土地出讓金同比減收1,298萬元，彩票公益金受網絡銷售影響減收1,157萬元。

2020年政府性基金預算相比2019年增幅40%，但是一般預算下降了7.8%，其中，專項債的付息對應為政府性基金收入，一般債券的付息對應的是一般預算收入。

關于其債務方面，《分析報告》稱，經省政府批準，核定鶴崗市2020年末地方政府債務余額131.1289億元（其中，一般債務109.9103億元，專項債務21.6788億元）。

財政部11月公布的地方債務數據顯示：截至2021年10月末，地方政府債券剩余平均年限7.7年，其中一般債券6.4年，專項債券8.8年；平均利率3.51%，其中一般債券3.51%，專項債券3.51%。

但是，鶴崗并未對其是因為專項債不能付息還是一般債不能付息做出說明。《2020年度鶴崗市財政總決算報表強審說明》中對地方政府一般債券付息支出比例不足進行了說明。由于鶴崗市由于財力不足，無力支付到期的債務性付息資金，全部列在暫付款科目中，沒有體現付息支出中造成支出比例不足。

一位地方財政預算人員給記者解釋，這段的意思是因為財力不足，先把其他支出的錢用來還本付息了，所以只能掛“暫付款”，不能列支出。

根據《鶴崗市審核記錄補充說明》提到，鶴崗市本級暫存款資金為收回超2年以上存量資金9.2億元，未予以安排新支出，因此比例較高。財力不足無力支付到期債務還本付息55.7億元，因此暫付款比例較高。

“鶴崗的債務率相比西南要低很多，但是經濟下行壓力加大，主要是收入不行。而且黑龍江有些地級市是因為資源設置的，現在資源枯竭，是否應該撤銷整合都應該研究。”上述在政府投融資業(yè)務人士認為，鶴崗市的下轄縣都是省管縣，縣里的財政無法支援市里，市轄區(qū)的財政也很困難，“資源型城市，建設的環(huán)境不錯，現在房子有些還不到2萬元一套了，蓋的棚改房也比較多，但是人口持續(xù)流出，經濟增長乏力。”

地方壓力

無獨有偶，前不久，河北霸州市因大規(guī)模亂收費等問題被督查整改。

據通報，為彌補財力問題，當地違規(guī)向下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達非稅收入任務，組織開展運動式執(zhí)法，僅11月13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)當月入庫罰沒收入，就高達1-9月月均罰沒收入的80倍。

據經濟觀察報了解，促使霸州違規(guī)亂收費的原因還是財政收入的下降，帶來了包括主要人員工資和地方債到期償還債務等一系列問題，。

無論是鶴崗還是霸州，都并非個例。東部某縣財政人員對記者表示，今年其所在地的預算40億元，實際完成37億元，年初土地出讓收入預算50億元，實際完成了不到6個億，其中還有不少調到公共預算里，變成一般預算收入，因為公共預算收入需要保量完成。

在霸州的調整預算報告中可以看到，“受土地出讓收入大幅減收影響，按照‘以收定支’原則，同步調減支出預算78100萬元，主要是減少國有土地使用權出讓收入、國有土地收益基金、城市基礎設施配套費、彩票公益金等收入安排的支出，以及調出資金108400萬元。合計調減186500萬元。”調出資金108400萬元，占據了這次調減基金預算額度的一半以上。

對于這筆高達10億元的資金，調整報告并未說明支出方向。

上述東部財政人員告訴記者，2021年財政缺口接近18億元，占整個大盤的三分之一，主要原因在于土地出讓收入的大幅下滑。為了彌補支出缺口，地方只能向上級爭取收入，或者去上級掛賬，此外還可以采取繼稅收空轉、財政空轉之后的新思路：專項債空轉。

上述東部財政人員給記者詳細解釋，所謂專項債空轉就是將所轄內的國有企業(yè)資產打包和融資平臺進行交易，這樣地方政府首先能夠賺一筆契稅，其次便是以國有資本收益的名義將交易后的專項債資金收回來。

“當然，首先是要去上級爭取資金，‘專項債空轉’是不得已而為之”，該東部財政人員表示。在其看來，目前掛帳的情況越來越多，掛賬是指上級財政部門提前給予下一年的資金，下一年結算時再扣除這一部分。

“總有一年，掛賬會超過一年的預算，這就等于一年沒有任何收入了。”上述東部財政人員告訴記者。

在其看來，目前支出固化問題太嚴重，且土地收入下降太厲害。一增一減，壓力巨大。以其所在區(qū)域為例，稅收接近30個億元，一個月工資加運轉就接近4個億元，一年的稅收還不夠三保。

“明年的土地出讓預測比較悲觀，明年支出預算可能也要減少三分之一，”該人士表示。