【超級(jí)平臺(tái)】

陳永偉/文

10月23日，備受各界關(guān)注的《中華人民共和國(guó)反壟斷法（修正草案）》公布。雖然這份《草案》目前仍然處于征求意見(jiàn)階段，最終的版本可能還會(huì)和現(xiàn)在有些不同，但是，從現(xiàn)有的版本中，我們已經(jīng)可以看出不少立法思路的變化。可以預(yù)見(jiàn)，這些變化會(huì)在不遠(yuǎn)的未來(lái)重塑中國(guó)的反壟斷事業(yè)，進(jìn)而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生很大的影響。

在本文中，筆者將按照章節(jié)順序?qū)Α恫莅浮返男薷膬?nèi)容逐次進(jìn)行解讀，并發(fā)表一些自己的體會(huì)和看法。

總則部分的修改

《草案》在總則部分的修改有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是比較需要注意的：

第一點(diǎn)是在第一條，也就是對(duì)反壟斷目標(biāo)的闡述當(dāng)中，加入了“鼓勵(lì)創(chuàng)新”的提法。

反壟斷的目標(biāo)到底是什么？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題回答的不同，決定了對(duì)整部《反壟斷法》的理解基調(diào)，也決定了反壟斷執(zhí)法的基本精神。在我國(guó)，《反壟斷法》是具有多重目標(biāo)的，在現(xiàn)行的法律條文中已經(jīng)明確指出，它需要同時(shí)肩負(fù)“保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”等多重任務(wù)。

為什么這次的《草案》中還要專門加入“鼓勵(lì)創(chuàng)新”的表述呢？這主要是為了順應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前，我國(guó)已經(jīng)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量發(fā)展階段。在這個(gè)階段，創(chuàng)新將是支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要?jiǎng)恿Α榱酥С纸?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上的需要，作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的《反壟斷法》就需要予以回應(yīng)。這就是增加“鼓勵(lì)創(chuàng)新”的最根本原因。

需要說(shuō)明的是，盡管“鼓勵(lì)創(chuàng)新”只有短短的四個(gè)字，但如何對(duì)其進(jìn)行解讀卻是一個(gè)問(wèn)題。事實(shí)上，在過(guò)去兩年中，學(xué)界開(kāi)過(guò)很多次關(guān)于《反壟斷法》修法的研討會(huì)，幾乎在每一次會(huì)上，都會(huì)因?yàn)檫@四個(gè)字發(fā)生爭(zhēng)論。一些學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于創(chuàng)新進(jìn)行強(qiáng)調(diào)可能會(huì)成為一些大企業(yè)的“護(hù)身符”，為它們?cè)趶氖履承┡懦拗聘?jìng)爭(zhēng)的行為時(shí)提供辯解理由。而另一些學(xué)者則認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)創(chuàng)新，其實(shí)是有助于更好打擊某些大企業(yè)的壟斷行為的。例如，目前學(xué)界關(guān)注的“扼殺式并購(gòu)”（killeracquisition）問(wèn)題，就可以根據(jù)這個(gè)指導(dǎo)思想得到更為妥善的干預(yù)。現(xiàn)在，“鼓勵(lì)創(chuàng)新”已經(jīng)進(jìn)入了《草案》，以上爭(zhēng)議也就不再只是學(xué)術(shù)之爭(zhēng)。到底哪一個(gè)觀點(diǎn)更有道理？我想，后續(xù)的反壟斷實(shí)踐自然會(huì)給出回答。

第二點(diǎn)是對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位的強(qiáng)調(diào)。

競(jìng)爭(zhēng)政策的地位到底如何，競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策究竟誰(shuí)服從誰(shuí)，一直是一個(gè)備受各界關(guān)注的問(wèn)題。

在我國(guó)發(fā)展的早期階段，由于市場(chǎng)發(fā)育程度低下和大量社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施需要由國(guó)家投資建設(shè)，因此政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策曾一度處于主導(dǎo)地位。后來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)于資源配置的決定性作用日益突出，競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的地位也就隨之出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。《反壟斷法》作為競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域最為重要的法律，由于出臺(tái)時(shí)間過(guò)早，這個(gè)重要觀點(diǎn)并沒(méi)有得到明確的體現(xiàn)。這一方面產(chǎn)生了不少現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，例如，在實(shí)踐當(dāng)中應(yīng)該如何處理反壟斷與公平競(jìng)爭(zhēng)審查之間的關(guān)系。另一方面，也為很多不必要的疑慮留下了空間。例如，近年來(lái)我國(guó)增大了對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行規(guī)范的力度，一些部門為此出臺(tái)了不少相應(yīng)的規(guī)章。每當(dāng)這些時(shí)候，就有一部分人會(huì)質(zhì)疑，這是不是要?jiǎng)訐u競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，是不是說(shuō)要重新回到政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)配置資源為主的時(shí)代？

針對(duì)以上問(wèn)題，《草案》進(jìn)行了很好的回應(yīng)。一方面，《草案》的第四條專門加入了“國(guó)家強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”的表述；另一方面，《草案》還專門增加了第五條討論公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，規(guī)定了政府在組織和涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。應(yīng)該說(shuō)，這兩處修改很好地在《反壟斷法》的框架中重申了競(jìng)爭(zhēng)政策的地位，對(duì)于回應(yīng)現(xiàn)在社會(huì)上的一些疑慮可以起到重要作用。

第三點(diǎn)是對(duì)于數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)等因素的關(guān)切。

在《草案》新增的第十條中，明確作出了規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是一個(gè)新的事物，用2008年出臺(tái)的現(xiàn)行《反壟斷法》來(lái)管理，會(huì)遭遇很多問(wèn)題。尤其是應(yīng)該怎么看待數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)等新問(wèn)題，一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。這次《草案》加入了以上論述，可謂是與時(shí)俱進(jìn)，至少在精神上對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的規(guī)制指明了方向。

值得注意的是，以上這段表述僅僅是新增的第十條的后半部分。而第十條的前半部分說(shuō)的是“國(guó)家健全完善反壟斷規(guī)章制度，充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序”。如果把兩端連起來(lái)看，我們或許可以得出這樣一個(gè)信息，即在后續(xù)的反壟斷實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)于數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)等因素的規(guī)制或許不會(huì)僅僅局限在它們所產(chǎn)生的行為后果上，而是會(huì)通過(guò)更多的規(guī)則，預(yù)先對(duì)這些因素進(jìn)行約束，從而達(dá)到秩序營(yíng)造的目的。事實(shí)上，在最近的反壟斷學(xué)界，“守門人制度”等前置式的反壟斷監(jiān)管思路一直是討論的重點(diǎn)。我想，如果后續(xù)也出臺(tái)相關(guān)的制度的話，那么《草案》第十條或許就是一個(gè)重要的依據(jù)，而其提到的幾個(gè)因素或許就是確定監(jiān)管對(duì)象的主要因素。

壟斷協(xié)議部分的修改

在第二章“壟斷協(xié)議”部分，《草案》的看點(diǎn)頗多：

第一個(gè)看點(diǎn)是在第十七條中明確了對(duì)于轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的處理思路。所謂轉(zhuǎn)售價(jià)格維持，指的是上游企業(yè)為保留產(chǎn)品價(jià)格的控制權(quán)，對(duì)銷售其產(chǎn)品的下游企業(yè)提出的價(jià)格限制要求。它包括固定轉(zhuǎn)售價(jià)格維持，以及最低轉(zhuǎn)售價(jià)格維持，前者是要求下游企業(yè)在向第三方銷售時(shí)保持一個(gè)固定的價(jià)格，而后者則是要求下游企業(yè)在向第三方銷售時(shí)不得低于一個(gè)最低的價(jià)格。如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，轉(zhuǎn)售價(jià)格維持作為一種縱向控制制度，其效率后果并不明確，需要結(jié)合具體情況分析。基于這個(gè)原因，很多學(xué)者認(rèn)為對(duì)于轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的處理應(yīng)該采用合理性原則，具體問(wèn)題具體分析。但在現(xiàn)實(shí)中，要對(duì)轉(zhuǎn)售價(jià)格維持進(jìn)行分析的成本是非常復(fù)雜的，這對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尤其是地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)講十分困難。出于節(jié)約執(zhí)法成本、防止執(zhí)法結(jié)果不確定的考慮，不少執(zhí)法者認(rèn)為對(duì)于轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的處理最好能夠采用本身違法原則。這種觀點(diǎn)也得到了不少學(xué)者的支持。因此到底應(yīng)該怎么處理轉(zhuǎn)售價(jià)格維持，目前還有很多爭(zhēng)議。

從這個(gè)角度看，這次《草案》的規(guī)定是對(duì)這個(gè)爭(zhēng)議給出了一個(gè)結(jié)論。不過(guò)，說(shuō)法上的結(jié)論是有了，但如何具體處理監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尤其是地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中遇到的問(wèn)題，依然是一個(gè)值得進(jìn)一步思考和探討的問(wèn)題。

第二個(gè)看點(diǎn)是第十八條規(guī)定了“經(jīng)營(yíng)者不得組織其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助”。

壟斷協(xié)議，尤其是橫向壟斷協(xié)議一直是反壟斷關(guān)注的重點(diǎn)。由于“囚徒困境”問(wèn)題的存在，參與者要長(zhǎng)期自發(fā)維持一個(gè)壟斷協(xié)議是很困難的，因此在現(xiàn)實(shí)中，很多協(xié)議事實(shí)上都有一個(gè)中間的組織者和維持者，它們會(huì)利用各種手段來(lái)幫助協(xié)議的維持。從這個(gè)意義上講，很多協(xié)議其實(shí)都是所謂的“軸輻合謀”（hub-and-spokecollusion）——中間的組織者是“軸”，而一般的參與者則是“輻”。在很多案例中，“軸”的責(zé)任其實(shí)是要比“輻”更重的，但在現(xiàn)行的《反壟斷法》中，規(guī)制的重點(diǎn)卻主要集中在了“輻”的身上，這顯然并不合理。因此，此次《草案》十八條的規(guī)定，就是對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。

不過(guò)，對(duì)于什么叫做組織協(xié)議，什么叫做為協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助，這一點(diǎn)還需要有進(jìn)一步解釋。例如，之前美國(guó)有案例，原告認(rèn)為優(yōu)步通過(guò)它的定價(jià)系統(tǒng)組織了平臺(tái)上司機(jī)的合謀。另外有研究認(rèn)為，統(tǒng)一的平臺(tái)規(guī)則也可能會(huì)成為組織合謀的工具。我想，對(duì)于這些技術(shù)、規(guī)則究竟是否構(gòu)成了對(duì)組織壟斷協(xié)議的實(shí)質(zhì)性幫助，或者怎樣的條件下構(gòu)成，恐怕還要出臺(tái)一個(gè)更為詳細(xì)的解釋，否則，所有采用統(tǒng)一算法和規(guī)則的平臺(tái)或許都會(huì)不知不覺(jué)成了壟斷協(xié)議的組織者了。

第三個(gè)看點(diǎn)是新增的第十九條。這一條規(guī)定了參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者如果可以證明其市場(chǎng)份額低于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，那除非有證據(jù)表明這些協(xié)議構(gòu)成了排除限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，否則可以不必追究。這意味著，給壟斷協(xié)議的參與者提供了一個(gè)“安全港”。

事實(shí)上，在《草案》之前，“安全港”的涉及已經(jīng)在幾個(gè)反壟斷的指導(dǎo)性文件中出現(xiàn)了，比如《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》中就指出在相關(guān)市場(chǎng)份額為30%以下的經(jīng)營(yíng)者有可能被推定為不具備顯著市場(chǎng)力量，因此可以對(duì)一些行為進(jìn)行豁免。這次《草案》的相關(guān)表述，可以視為此前經(jīng)驗(yàn)的某種推廣。這不僅可以減輕執(zhí)法壓力，也可以為經(jīng)營(yíng)者之間的正常合作創(chuàng)造一些空間。

對(duì)比《草案》和此前一些文件中的表述，我們不難看到《草案》規(guī)定的可能豁免行為是要遠(yuǎn)多于此前的指南性文件，甚至很多本來(lái)被視為是本身違法的行為也在其列。我想，考慮到這個(gè)規(guī)定的力度，對(duì)于這項(xiàng)規(guī)定究竟如何落地，恐怕還需要有進(jìn)一步的細(xì)化。

濫用市場(chǎng)支配地位部分的修改

《草案》在第三章“濫用市場(chǎng)支配地位”部分僅有一處修改，是第二十二條列舉濫用市場(chǎng)支配地位行為時(shí)，加入了一句“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)及平臺(tái)規(guī)則等設(shè)置障礙，對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行不合理限制的，屬于前款規(guī)定的濫用市場(chǎng)支配地位的行為”。

很顯然，這一處修改也是針對(duì)最近的平臺(tái)反壟斷問(wèn)題提出的。從現(xiàn)在的實(shí)踐看，很多平臺(tái)的濫用市場(chǎng)支配地位是由算法、數(shù)據(jù)、技術(shù)和平臺(tái)規(guī)則支撐的。例如，在最近處理的美團(tuán)“二選一”案中，美團(tuán)就是以實(shí)施差別費(fèi)率、拖延商家上線等方式，迫使平臺(tái)內(nèi)商家與其簽訂獨(dú)家合作協(xié)議的。從這個(gè)意義上講，將利用這些要素從事的不合理限制行為直接納入濫用市場(chǎng)支配地位的范疇，將能夠有效彌補(bǔ)現(xiàn)行法律對(duì)于相關(guān)問(wèn)題的空缺，更好地引導(dǎo)平臺(tái)的規(guī)范發(fā)展。

經(jīng)營(yíng)者集中部分的修改

在經(jīng)營(yíng)者集中部分，《草案》有三處改動(dòng)尤為值得重視：

一是強(qiáng)調(diào)了對(duì)部分未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但可能產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的集中進(jìn)行調(diào)查。

在現(xiàn)行《反壟斷法》中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)要求的規(guī)定主要體現(xiàn)在第二十一條。該條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)事先向國(guó)務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中”。在《草案》的二十六條，也給出了和此相同的表述。但在這個(gè)表述后面增加了一段：“經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行調(diào)查”。

應(yīng)該說(shuō)，《草案》的這一處修改是很有現(xiàn)實(shí)意義的。現(xiàn)行的《反壟斷法》，以及后續(xù)的《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱 《審查規(guī)定》）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》）等文件對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。但在現(xiàn)實(shí)中，有很多并購(gòu)可以利用各種規(guī)則的漏洞，堂而皇之地規(guī)避申報(bào)和審查。

一個(gè)典型的例子是幾年前滴滴對(duì)優(yōu)步的并購(gòu)。從直覺(jué)上看，這一起并購(gòu)對(duì)于整個(gè)網(wǎng)約車市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)具有十分重大的影響，但滴滴卻以沒(méi)有達(dá)到申報(bào)條件為由，拒絕進(jìn)行申報(bào)。滴滴的做法有沒(méi)有道理呢？客觀來(lái)講，如果按照現(xiàn)行的《反壟斷法》，好像還真有道理。雖然在滴滴和優(yōu)步平臺(tái)上產(chǎn)生的訂單金額十分龐大，但如果只計(jì)算它們本身作為平臺(tái)的營(yíng)業(yè)額，則沒(méi)有達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，《申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》里也規(guī)定了當(dāng)有證據(jù)證明申報(bào)會(huì)產(chǎn)生妨礙競(jìng)爭(zhēng)效果時(shí)，反壟斷機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行調(diào)查——事實(shí)上，后來(lái)反壟斷機(jī)構(gòu)也確實(shí)調(diào)查了，但當(dāng)時(shí)滴滴和優(yōu)步之間的合并木已成舟，要想再恢復(fù)也十分困難了。

這個(gè)案件可謂是“合法但不合情”。我想，現(xiàn)在有了《草案》的補(bǔ)丁，以后類似的情況應(yīng)該不會(huì)再出現(xiàn)了。

第二個(gè)是“停表”（Stop the Clock）制度的引入。

在現(xiàn)行的《反壟斷法》中，關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中審查時(shí)限的規(guī)定主要體現(xiàn)在第25條和第26條。根據(jù)這兩條的規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在收到申報(bào)者提供的材料后需要在30內(nèi)進(jìn)行初步審查。如果決定要實(shí)施進(jìn)一步審查，則進(jìn)一步審查應(yīng)當(dāng)在90天內(nèi)完成。如果遭遇到了特殊情況，那么審查期限可以再延長(zhǎng)60天。簡(jiǎn)而言之，整個(gè)經(jīng)營(yíng)者集中的審查就是“30+90+60”的模式，一般情況下，整個(gè)審查要求在180天內(nèi)完成。

但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，用180天來(lái)審核一個(gè)并購(gòu)案未必是那么容易的。尤其是對(duì)于一些疑難案件，對(duì)很多事實(shí)的考察、效應(yīng)的論證需要很長(zhǎng)的時(shí)間。以我自己參加過(guò)的幾個(gè)反壟斷審查案為例：當(dāng)時(shí)僅我們幾個(gè)專家進(jìn)行論證、撰寫(xiě)報(bào)告的時(shí)間就會(huì)用上好幾個(gè)月，如果加上監(jiān)管機(jī)構(gòu)搜集材料、進(jìn)行調(diào)查的時(shí)間，整個(gè)審查時(shí)間可能早就超標(biāo)了。目前的比較常用的做法是，申報(bào)者在審查時(shí)限快到時(shí)收回申請(qǐng)，然后重新進(jìn)行申報(bào)。顯然，這種做法會(huì)帶來(lái)很多重復(fù)的勞動(dòng)。

而在引入了“停表”制度后，以上問(wèn)題就可以得到比較好的解決。按照現(xiàn)在公布的《草案》，重新提交材料，對(duì)疑難進(jìn)行審核等，都可以通過(guò)“停表”而不再被計(jì)算在審查時(shí)間內(nèi)。這樣，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以有十分充足的時(shí)間來(lái)對(duì)并購(gòu)?fù)瓿蓪徍恕?/p>

不過(guò)，從《草案》看，目前的“停表”制度似乎還并不完善，不少細(xì)節(jié)可能還需要在后續(xù)進(jìn)行補(bǔ)充。比如，現(xiàn)在法律賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審查過(guò)程中進(jìn)行“停表”的權(quán)力，但“停表”到底能停多久，有什么規(guī)定，這一點(diǎn)還要明確。否則，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)限延長(zhǎng)“停表”時(shí)間，那么就可能給申報(bào)者增加巨大的成本。

第三個(gè)是關(guān)于重點(diǎn)審查領(lǐng)域的指出。《草案》第三十七條專門指出了“應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中的審查”。個(gè)人認(rèn)為，這一點(diǎn)，其實(shí)是在反壟斷的框架內(nèi)對(duì)于“防止資本無(wú)序擴(kuò)張”問(wèn)題的一個(gè)回應(yīng)。

從去年開(kāi)始，反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張就一直被作為兩個(gè)并列的命題出現(xiàn)在各種文件當(dāng)中。但是，關(guān)于什么是資本的無(wú)序擴(kuò)張，它和反壟斷之間究竟有什么關(guān)系，一直沒(méi)有一個(gè)清晰的說(shuō)法。結(jié)合一些政策文件和相關(guān)研究，我們認(rèn)為，所謂資本的無(wú)序擴(kuò)張指的應(yīng)該主要是資本對(duì)民生、金融、科技、媒體等事關(guān)經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域的擴(kuò)張，而收購(gòu)、合并等形式的經(jīng)營(yíng)者集中，就是資本向這些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)擴(kuò)張的最重要手段。從這個(gè)角度看，《草案》規(guī)定要加強(qiáng)對(duì)于這些領(lǐng)域的審查，其要旨就是要遏制壟斷企業(yè)向這些領(lǐng)域的滲透，結(jié)束資本擴(kuò)張的無(wú)序狀態(tài)。

行政壟斷部分的修改

《草案》在第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”部分的修改主要是增加了一條，以及對(duì)幾個(gè)地方的表述進(jìn)行了一些調(diào)整。

增加的一條是第四十條。這條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式，妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)，或者對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者實(shí)行不平等待遇，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。

這一條的修改，主要是針對(duì)一些地方出現(xiàn)的新型行政壟斷行為，即通過(guò)招標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)等方式與某些企業(yè)簽訂合作協(xié)議來(lái)指定特定企業(yè)經(jīng)營(yíng)某些業(yè)務(wù)，而排除其他企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的可能。從表面上看，這種行為并不是通過(guò)行政命令實(shí)現(xiàn)的，因此很難歸入現(xiàn)行《反壟斷法》規(guī)制的范圍，但究其實(shí)質(zhì)，卻是一種不折不扣的行政壟斷行為。所以，這次第四十條的加入就是堵上了這個(gè)規(guī)則的漏洞。應(yīng)該說(shuō)，從打擊行政壟斷、維護(hù)市場(chǎng)秩序的角度看，其意義是十分重大的。

除了這條新增的條文外，第五章還對(duì)一些條文進(jìn)行了補(bǔ)充，加入了對(duì)一些原來(lái)沒(méi)有考慮到的特定行政壟斷行為的規(guī)范。總體來(lái)看，所有這些條文的增補(bǔ)和調(diào)整都體現(xiàn)了一個(gè)重要的信息，即反壟斷面前并無(wú)特殊化，即使是行政機(jī)關(guān)違反了法律，也會(huì)受到相應(yīng)的處理。

對(duì)反壟斷調(diào)查部分的修改

《草案》第六部分“對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查”的修改主要是增加了第五十四和五十五兩條，以及在第四十九條增加了一句表述。

增加的第五十四條規(guī)定，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行調(diào)查，有關(guān)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合，如實(shí)提供相關(guān)文件、材料，說(shuō)明有關(guān)情況”。這一條的加入，主要是為了減少反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查行政壟斷案件時(shí)的障礙。客觀來(lái)說(shuō)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在政府體系內(nèi)并不算是特別強(qiáng)勢(shì)的部門，因此在調(diào)查涉及行政壟斷的案件時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到各種阻力。一些部門會(huì)以各種各樣的理由拒絕提供相應(yīng)的材料，拒絕配合調(diào)查，這就很容易讓相應(yīng)的調(diào)查陷入困境。而第五十四條的加入，就為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求涉案部門進(jìn)行配合、提供資料的行為提供了“尚方寶劍”。一旦這一條獲得通過(guò)，那么拒絕配合，就會(huì)被視為是違法，并將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

增加的第五十五條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者、行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)其法定代表人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，要求其采取措施進(jìn)行整改”。這一條的加入，從某種意義上講是對(duì)我國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)的規(guī)范化和條文化。對(duì)反壟斷案件的調(diào)查和處理是一件耗時(shí)長(zhǎng)、成本大的工作。為了可以盡快糾正壟斷行為，規(guī)范市場(chǎng)秩序，執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)常會(huì)在調(diào)查的同時(shí)約談涉案單位的相關(guān)人員，要求他們進(jìn)行整改。從實(shí)踐上看，這種措施的效果是非常好的。從這個(gè)意義上看，此次《草案》正式寫(xiě)入了這個(gè)做法，就是從法律層面對(duì)這個(gè)做法進(jìn)行了正式的認(rèn)可。當(dāng)然，在現(xiàn)有的條文中，規(guī)定的約談對(duì)象僅限于涉案單位的法定代表人或者負(fù)責(zé)人，對(duì)于這一點(diǎn)，或許可以作出一些放松。事實(shí)上，從實(shí)際效果上看，只要約談一定層級(jí)的高管就可以達(dá)到同樣的目的。

除了以上兩個(gè)新增的條文外，調(diào)查部分的修改還包括第四十九條增加了反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)“自然人的隱私和個(gè)人信息”負(fù)有保密義務(wù)的表述。應(yīng)該說(shuō)，這一條的加入是我國(guó)以人為本的立法態(tài)度的體現(xiàn)，是十分值得肯定的。

對(duì)法律責(zé)任部分的修改

《草案》對(duì)于第七章“法律責(zé)任”部分的修改內(nèi)容很多，但概括起來(lái)，最重要的思想就是大幅度強(qiáng)化、細(xì)化了壟斷行為需要承擔(dān)的法律責(zé)任。并且承擔(dān)這些責(zé)任的主體將不僅限于企業(yè)或單位，還將包括它們的法人代表或負(fù)責(zé)人。

具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于壟斷協(xié)議，現(xiàn)行《反壟斷法》的規(guī)定是處罰是對(duì)已經(jīng)達(dá)成并實(shí)施協(xié)議的，責(zé)令停止違法，沒(méi)收違法所得，并處上一年度百分之一以上百分之十以下的罰款；對(duì)尚未實(shí)施所達(dá)成協(xié)議的，除以五十萬(wàn)以下罰款。而《草案》的第五十六條則對(duì)此進(jìn)行了調(diào)整，已經(jīng)達(dá)成并實(shí)施協(xié)議的，即使上一年沒(méi)有銷售額，也可以處以五百萬(wàn)以下罰款；尚未實(shí)施的，可以處以三百萬(wàn)以下罰款。對(duì)于違法的經(jīng)營(yíng)者集中行為，現(xiàn)行的反壟斷法規(guī)定的罰款上限是五十萬(wàn)，這對(duì)于很多企業(yè)來(lái)說(shuō)毫無(wú)約束力。而《草案》的第五十八條則規(guī)定，如果違法的集中造成了排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果，其處罰金額可以達(dá)到上一年度銷售額的百分之十；即使沒(méi)有造成排除限制競(jìng)爭(zhēng)后果，處罰金額也可以達(dá)到五百萬(wàn)。很顯然，這種對(duì)處罰上限的大幅度提升，將有效地提升反壟斷的威懾力，從而對(duì)相關(guān)企業(yè)形成事先的震懾。

值得指出的是，除了對(duì)涉案的企業(yè)作出了法律責(zé)任規(guī)定外，《草案》還規(guī)定了對(duì)相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。比如在第五十六條，規(guī)定可以對(duì)實(shí)施壟斷協(xié)議的企業(yè)的負(fù)責(zé)人處以一百萬(wàn)以下罰款。而在第六十七條，更是規(guī)定了對(duì)于違反《反壟斷法》的個(gè)人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。由于在現(xiàn)實(shí)中，很多企業(yè)的決策都是由個(gè)人作出的，因此，這種將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人的規(guī)定可以對(duì)遏制壟斷行為起到很大的助益作用。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中，很多壟斷行為的決策出臺(tái)可能涉及到很多人、很復(fù)雜的流程，在這個(gè)過(guò)程中，哪些人需要承擔(dān)責(zé)任、需要承擔(dān)怎樣的責(zé)任，可能還需要進(jìn)一步細(xì)化。

除了大幅提升處罰力度，將法律責(zé)任落實(shí)到人外，“法律責(zé)任”部分還有不少值得關(guān)注的地方。例如，第六十條規(guī)定了檢察院可以提起對(duì)壟斷行為的公益訴訟。考慮到現(xiàn)在很多企業(yè)的行為涉及的受害者可能比較分散，沒(méi)有能力提起訴訟，這一規(guī)定或許可以在一定程度上達(dá)到“為民請(qǐng)命”的效果。