經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 蔡越坤  2023年9月5日，江陰市政府官網(wǎng)披露，根據(jù)中央和省關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求，江陰市月城鎮(zhèn)投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺(tái)，不再承擔(dān)政府融資職能。

此前一日，即9月4日，新鄉(xiāng)經(jīng)開(kāi)區(qū)官網(wǎng)披露，新鄉(xiāng)市東興實(shí)業(yè)有限公司轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)行主體，自公告之日起退出政府融資平臺(tái)，不再承擔(dān)政府融資職能，企業(yè)的融資為企業(yè)自主行為，轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)依照市場(chǎng)法則自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。“進(jìn)一步厘清政府與企業(yè)邊界，推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”公告如此描述。

2023年以來(lái)，多地地方政府開(kāi)始公開(kāi)宣告，原屬地國(guó)有城投平臺(tái)開(kāi)始退出“政府融資平臺(tái)”，不再承擔(dān)政府融資職能，并將自負(fù)盈虧。至9月8日，今年已有超過(guò)190家國(guó)企宣告“隱退”，創(chuàng)2015年以來(lái)新高。

這一輪退出潮，引起了市場(chǎng)的關(guān)注，并被市場(chǎng)人士看作是城投平臺(tái)將加速“隱退”和轉(zhuǎn)型的信號(hào)。

中債資信企業(yè)與機(jī)構(gòu)部總經(jīng)理孫靜媛分析，城投退出潮起的原因，首先是城投機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管政策要求。從已披露的城投“退平臺(tái)”公告看，很多平臺(tái)都在公告中提及了“新預(yù)算法”“43號(hào)文”“50號(hào)文”等政策文件，響應(yīng)政策是主要原因之一。

“其次，為了滿足融資條件。發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)和銀行間均有限制銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)名單內(nèi)企業(yè)發(fā)行債券的政策。城投退出‘政府融資平臺(tái)’表明自身存量債務(wù)已妥善安排，未來(lái)新增債務(wù)也與政府達(dá)成切割。退出后，企業(yè)不再受到地方債務(wù)監(jiān)管政策的約束，業(yè)務(wù)開(kāi)展市場(chǎng)化程度更高，銀行貸款、債券等融資渠道將會(huì)更加順暢。”孫靜媛稱。

城投“隱退”

8月下旬，江蘇溧陽(yáng)市15家國(guó)企發(fā)布公告稱，根據(jù)江蘇省政府關(guān)于防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求，退出政府融資平臺(tái)，不再承擔(dān)政府舉債融資職能。

15家企業(yè)包括溧陽(yáng)原鄉(xiāng)建設(shè)投資有限公司、江蘇瓦屋山旅游開(kāi)發(fā)有限公司、江蘇長(zhǎng)蕩湖建設(shè)投資發(fā)展有限公司、溧陽(yáng)市防汛抗旱服務(wù)有限公司、江蘇長(zhǎng)蕩湖水環(huán)境治理有限公司、溧陽(yáng)市交通物資貿(mào)易有限公司等。

9月初，江陰市和新鄉(xiāng)經(jīng)開(kāi)區(qū)政府的相關(guān)公告可見(jiàn)，城投企業(yè)退出政府融資平臺(tái)的態(tài)勢(shì)仍在繼續(xù)。

根據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，2023年至9月8日，有超過(guò)190家國(guó)企宣布退出“政府融資平臺(tái)”，創(chuàng)出自2015年以來(lái)的歷史新高。

關(guān)于這些退出“政府融資平臺(tái)”的城投的特征，記者發(fā)現(xiàn)，首先從地域畫(huà)像來(lái)看，涉及江蘇、浙江、河南等多個(gè)省份。尤其江浙地區(qū)占比較高，或與當(dāng)?shù)爻峭都铀俎D(zhuǎn)型相關(guān)；其次，大多數(shù)發(fā)布公告的城投公司沒(méi)有開(kāi)展過(guò)債券融資。

地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

地方政府融資平臺(tái)公司通過(guò)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。不過(guò)，2018年以來(lái)，在融資政策收緊的大背景下，城投非標(biāo)違約時(shí)有發(fā)生。

2015年以來(lái)，多地政府發(fā)布公告，城投企業(yè)退出“政府融資平臺(tái)”。

據(jù)中泰證券統(tǒng)計(jì)，2015年至2023年3月，各地政府合計(jì)發(fā)布113個(gè)相關(guān)公告，涉及14個(gè)省份、599家國(guó)有企業(yè)，從時(shí)間看，2018年-2020年及2023年退出政府融資平臺(tái)的企業(yè)家數(shù)較多；按省份看，浙江和江蘇退出政府融資平臺(tái)的企業(yè)家數(shù)較多。599家國(guó)有企業(yè)中，包括45家發(fā)債城投，分布在浙江、湖南、福建、江蘇、遼寧和山西6個(gè)省份，其中浙江有40家；除此之外，142家城投子公司退出融資平臺(tái)，主要分布在浙江（98家）、江蘇（41家）、遼寧（2家）和福建（1家），不過(guò)這142家城投子公司均未在公開(kāi)市場(chǎng)上發(fā)債。

45家發(fā)債城投，從時(shí)間看，集中于2019-2020年，分別為21家和16家；從行政級(jí)別看，以區(qū)縣級(jí)城投為主，區(qū)縣、地市及地市開(kāi)發(fā)區(qū)城投分別為38家、6家和1家；從主體評(píng)級(jí)看，以AA為主，AAA、AA+、AA及無(wú)評(píng)級(jí)分別為1家、13家、28家和3家。

市場(chǎng)人士對(duì)今年以來(lái)這一波城投“隱退”潮格外關(guān)注。

中證鵬元研發(fā)部高級(jí)董事吳志武認(rèn)為，退出政府融資平臺(tái)，表明城投企業(yè)定位和身份的轉(zhuǎn)變，有利于城投企業(yè)更好地參與政府項(xiàng)目，有利于拓寬融資渠道。但從目前來(lái)看，退出平臺(tái)后，由于城投企業(yè)業(yè)務(wù)主要來(lái)源沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，城投企業(yè)仍然在承擔(dān)政府的職能，甚至包括融資職能，經(jīng)營(yíng)管理上仍然受到地方政府巨大的影響，因而城投企業(yè)退出平臺(tái)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的改變較少。

不過(guò)，吳志武表示，在信用風(fēng)險(xiǎn)層面，城投退出平臺(tái)不會(huì)直接影響到企業(yè)的主體信用資質(zhì)，但退出平臺(tái)后城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化國(guó)企，城投企業(yè)獲得地方政府的信用支持將會(huì)有所下降，從而信用風(fēng)險(xiǎn)會(huì)出現(xiàn)上升。

“退平臺(tái)”不兜底

近年來(lái)，監(jiān)管持續(xù)推動(dòng)城投退出“政府融資平臺(tái)”，促進(jìn)城投平臺(tái)加速轉(zhuǎn)型。

對(duì)于“平臺(tái)”最早的定義來(lái)自于2010年國(guó)發(fā)19號(hào)文，將政府平臺(tái)定義為“由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。2013年銀監(jiān)發(fā)10號(hào)文將政府平臺(tái)定義為“由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類(lèi)法人”。

自2015年以來(lái)，“43號(hào)文”“50號(hào)”文等政策的推動(dòng)，眾多城投企業(yè)通過(guò)“退平臺(tái)”的方式旨在明確表示企業(yè)“不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能”，從而與政府信用進(jìn)行正式的切割。

2021年3月7日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）》提到，“清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。”

隨著地方政府隱性債務(wù)的有序置換及化解，退出政府融資平臺(tái)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量或?qū)⒃絹?lái)越多。并且，地方政府不再對(duì)退出平臺(tái)的城投企業(yè)“兜底”被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。

孫靜媛表示，城投退出“政府融資平臺(tái)”，是城投在政策持續(xù)引導(dǎo)下，向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)的重要一步。但直至目前，城投仍存在大量市政基建類(lèi)業(yè)務(wù)，也難以完全依靠自身經(jīng)營(yíng)收益實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，對(duì)地方政府支持的依賴仍然很大。從對(duì)早年退出“政府融資平臺(tái)”的企業(yè)追蹤情況看，企業(yè)存續(xù)債券估值走勢(shì)無(wú)明顯波動(dòng)，與同等級(jí)、地區(qū)的城投利差走勢(shì)也無(wú)明顯分化。

“但是投資者普遍認(rèn)為‘退出’與否對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)和償債能力無(wú)實(shí)質(zhì)影響，仍將其作為‘政府融資平臺(tái)’看待。”孫靜媛稱。

城投轉(zhuǎn)型的信號(hào)

孫靜媛認(rèn)為，城投退出“政府融資平臺(tái)”可以看作是城投轉(zhuǎn)型歷史上的一個(gè)新的開(kāi)始，其核心目的是實(shí)現(xiàn)地方政府與城投企業(yè)的職能分離和債務(wù)切割。“雖然退出伊始，核心目的實(shí)現(xiàn)效果有限，但近年來(lái)隨著大規(guī)模基建推進(jìn)，地方債務(wù)問(wèn)題日益突出，城投實(shí)現(xiàn)真正轉(zhuǎn)型已到了必要階段。這將迫使城投將更多精力放到轉(zhuǎn)型層面，通過(guò)提升自身市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力，協(xié)同政策和政府支持合力解決債務(wù)問(wèn)題。目前，城投自主運(yùn)營(yíng)能力仍需進(jìn)一步培育，未來(lái)何時(shí)能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型，仍有待觀察。”孫靜媛稱。

吳志武則認(rèn)為，從目前階段來(lái)看，由于地方政府與城投企業(yè)在業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理方面的關(guān)系并未發(fā)生徹底的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，城投企業(yè)還不具備完全的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)能力，城投企業(yè)聲明退出“政府融資平臺(tái)”并不意味著其發(fā)生了真正意義上的轉(zhuǎn)型。

吳志武也表示，由于隨著我國(guó)地方政府債券制度的建立，我國(guó)新的政府投融資制度已經(jīng)確立，城投企業(yè)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨，城投企業(yè)聲明退出平臺(tái)是順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢(shì)，這也將會(huì)給城投企業(yè)打開(kāi)新的發(fā)展機(jī)遇和空間，從這個(gè)意義上講，城投企業(yè)退出平臺(tái)后又的確面臨一個(gè)新的開(kāi)始。

鑒于目前城投企業(yè)面臨的轉(zhuǎn)型發(fā)展困境，吳志武認(rèn)為，推動(dòng)城投轉(zhuǎn)型還需更多的舉措，具體來(lái)看：首先，進(jìn)一步理順政企關(guān)系；其次，提高造血能力；再者，強(qiáng)化內(nèi)部管理；另外，拓寬融資渠道，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

資本市場(chǎng)也有聲音認(rèn)為，城投在轉(zhuǎn)型過(guò)程中是要城投與政府完全脫鉤。對(duì)此，孫靜媛認(rèn)為，城投轉(zhuǎn)型并非是要城投與政府完全脫鉤、徹底推向市場(chǎng)，而是在政府主導(dǎo)下分階段、分類(lèi)別、分區(qū)域的市場(chǎng)化，逐步轉(zhuǎn)型成為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和收益為主的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。

在孫靜媛看來(lái)，城投轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一是考慮厘清政府與企業(yè)責(zé)任邊界，使企業(yè)財(cái)務(wù)債務(wù)關(guān)系透明化，確保公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)分離，避免權(quán)責(zé)不清再度形成更大的債務(wù)隱患。二是考慮向城投企業(yè)注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)城投企業(yè)由服務(wù)城市建設(shè)向城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)企業(yè)自身造血能力。三是考慮因地制宜挖掘區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以有政策性資金、政策性支持的重大項(xiàng)目為抓手，促使城投企業(yè)拓展新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，引領(lǐng)社會(huì)資本共同帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。