經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 高歌 隨著兩份頂層文件的出臺，路線圖漸次明確，中國啟動近一年的碳達(dá)峰碳中和行動步入深水區(qū)。

10月24日晚，《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（下稱《意見》）發(fā)布。這是自去年提出雙碳目標(biāo)（即2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和）后發(fā)布的首份綱領(lǐng)性文件，也是中國雙碳行動1+N政策體系中的“1”。

這份文件將雙碳執(zhí)行情況納入地方政府年度考核指標(biāo)體系；明確了未來10-50年間能源體系中煤炭等化石能源與新能源的結(jié)構(gòu)關(guān)系，強(qiáng)化了能源雙控力度。

值得注意的是，《意見》首次指出，在推進(jìn)雙碳戰(zhàn)略時，需要注意風(fēng)險防范，提醒地方政府和相關(guān)行業(yè)管理部門，要處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，有效應(yīng)對綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟(jì)、金融、社會風(fēng)險，防止過度反應(yīng)，確保安全降碳。

兩天后，10月26日，在國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動方案》（下稱《行動方案》）中，“穩(wěn)妥有序、安全降碳”被作為指導(dǎo)思想提出。這份方案還提出，要處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，統(tǒng)籌穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)。

近一年來，各地在推進(jìn)雙碳過程中，風(fēng)電光伏投資大潮再起，產(chǎn)業(yè)鏈上下游矛盾進(jìn)一步凸顯；煤電矛盾再次激化；運(yùn)動式降碳、一刀切式限電、突擊式“雙控”屢屢上演，由此滋生的行業(yè)波動、價格上漲、用電矛盾等現(xiàn)象，至今仍未消弭。頂層文件與方案的相繼出臺，不僅是對中國雙碳戰(zhàn)略的一次路線框定，更有對此前一些地方和行業(yè)做法的糾偏意味。

雙碳戰(zhàn)略即涉及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，又牽涉重點(diǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，對未來十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是影響深遠(yuǎn)，可謂牽一發(fā)而動全身。

政策相繼落地的同時，10月25日，生態(tài)環(huán)境部下發(fā)《關(guān)于做好全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理相關(guān)工作的通知》，進(jìn)一步排查過去兩年碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)與有效性。

碳市場體系尚需如何完善？正在延續(xù)的新能源投資熱潮隱藏著怎樣的矛盾？9月底爆發(fā)的拉閘限電潮，給雙碳戰(zhàn)略下的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了哪些警示？煤炭等傳統(tǒng)能源與風(fēng)電光伏等新能源的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？

對這些問題的解答，不僅關(guān)乎雙碳戰(zhàn)略推進(jìn)的質(zhì)量與效果，更涉及到對體制機(jī)制、政策設(shè)計(jì)、技術(shù)手段、資金來源等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的處理，也將考驗(yàn)地方政府與行業(yè)管理部門的智慧。

“風(fēng)光”：鏈下隱憂

對“非化石能源消費(fèi)比重”，《意見》提出：2025年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)20%左右；2030年提升至25%左右；至2060年，這一比例將提升至80%以上。

這一目標(biāo)后來在《行動方案》中被再次明確，并與10月28日晚間中國向聯(lián)合國正式提交落實(shí)《巴黎協(xié)定》下的國家自主貢獻(xiàn)中提出的單位GDP排放、非化石能源占比、森林蓄積量、風(fēng)電和太陽能發(fā)電裝機(jī)目標(biāo)，保持一致。

12億千瓦的裝機(jī)目標(biāo)，挑動了風(fēng)電光伏制造企業(yè)的神經(jīng)。

在2020年北京國際風(fēng)能大會上發(fā)布的《風(fēng)能北京宣言》提出，為達(dá)到與碳中和目標(biāo)起步銜接的目的，在“十四五”規(guī)劃中，須為風(fēng)電設(shè)定與碳中和國家戰(zhàn)略相適應(yīng)的發(fā)展空間：保證年均新增裝機(jī)5000萬千瓦以上。2025年后，中國風(fēng)電年均新增裝機(jī)容量應(yīng)不低于6000萬千瓦，到2030年至少達(dá)到8億千瓦，到2060年至少達(dá)到30億千瓦。

光伏行業(yè)展現(xiàn)出的熱情亦然。根據(jù)國家能源局測算，“十四五”新增光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模需求，將遠(yuǎn)高于“十三五”。中國光伏行業(yè)協(xié)會預(yù)計(jì)，中國年均光伏新增裝機(jī)規(guī)模將在7000萬千瓦到9000萬千瓦之間，是當(dāng)前年均新增裝機(jī)量的兩倍有余。

全國新能源消納監(jiān)測預(yù)警中心10月29日發(fā)布的信息顯示，三季度風(fēng)電裝機(jī)增速放緩、光伏發(fā)電裝機(jī)增長較快，累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)分別達(dá)到3.0、2.8億千瓦。三季度風(fēng)電新增裝機(jī)433萬千瓦，同比下降38.1%；光伏新增裝機(jī)1144萬千瓦，同比增長58.9%。前三季度風(fēng)電、光伏發(fā)電量占比11.8%，同比提升1.8個百分點(diǎn)。前三季度，全國風(fēng)電、光伏累計(jì)發(fā)電量7180億千瓦時，同比增長34.9%。

但在近一年的“大干快上”過程中，新能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了幾輪產(chǎn)業(yè)鏈供需的不匹配：光伏產(chǎn)業(yè)主要集中在上游光伏玻璃的緊缺以及硅料價格上漲；風(fēng)電行業(yè)主要是整機(jī)廠商打響“價格戰(zhàn)”，招標(biāo)價格屢創(chuàng)新低。

9月30日，隆基、晶科、天合、晶澳、東方日升等主要光伏組件企業(yè)聯(lián)合發(fā)布呼吁信稱：“在硅料價格一路飆升的情況下，很多已簽訂的組件訂單將陷入嚴(yán)重虧損。這種上下游發(fā)展的嚴(yán)重失衡，將打破原本穩(wěn)定有序的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，嚴(yán)重危害行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。”

而由于材料供應(yīng)嚴(yán)重短缺及限電停產(chǎn)等各種因素的綜合影響，幾家頭部光伏組件企業(yè)不得不降低產(chǎn)能開工率，預(yù)計(jì)當(dāng)前產(chǎn)能的達(dá)產(chǎn)率將不超過70%，產(chǎn)能短缺將造成市場裝機(jī)目標(biāo)短時間內(nèi)難以滿足，他們希望下游用戶能夠適當(dāng)考慮推遲電站安裝計(jì)劃。

即便發(fā)展空間巨大，供應(yīng)鏈的問題牽一發(fā)而動全身。在前端的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，光伏和風(fēng)電廠商似乎不得不慢下來，去解決產(chǎn)業(yè)鏈錯配的問題以及微利時代的生存問題。而在新能源的消納一端，可再生能源的高比例上網(wǎng)，則是涉及資金和技術(shù)的新難題。

2021年9月14日，國家能源局網(wǎng)站發(fā)布了一則關(guān)于“分布式光伏已超局部電網(wǎng)的承受能力，如何規(guī)范光伏安裝”的咨詢回應(yīng)。

這一問題在7月29日被提出：“隨著光伏安裝容量的增大，變電站變壓器出現(xiàn)故障的可能性升高，出現(xiàn)大面積停電的概率增大，因此光伏的并網(wǎng)接入，應(yīng)在滿足廣大居民安全有序用電的基礎(chǔ)上進(jìn)行，目前國家政策是光伏安裝按照‘應(yīng)接盡接’的原則，但部分地區(qū)電網(wǎng)已達(dá)承受極限”。

這牽出了在雙碳目標(biāo)下，可再生能源更高比例接入電網(wǎng)可能帶來的安全問題。國家能源局新能源司對此回應(yīng)稱，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)充分考慮分布式光伏大規(guī)模接入的需求，加強(qiáng)配電網(wǎng)升級改造，努力做到應(yīng)接盡接。

根據(jù)10月24日發(fā)布的《意見》，“以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”需加速構(gòu)建，以提高電網(wǎng)對高比例可再生能源的消納和調(diào)控能力。其基礎(chǔ)是，以儲能和調(diào)峰能力為支撐的新增電力裝機(jī)發(fā)展機(jī)制的建設(shè)。

但對電網(wǎng)企業(yè)來說，增量配電網(wǎng)等工作雖是現(xiàn)階段構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的抓手，但對農(nóng)網(wǎng)等的改造是一筆新的開支，也需要通過體制機(jī)制的改革以及相關(guān)政策的引導(dǎo)，理順這部分成本，形成新的激勵。

煤炭：搖擺與堅(jiān)定

從新能源裝機(jī)到電網(wǎng)消納，雙碳目標(biāo)之下，擊鼓傳花似的，各方關(guān)注的問題被傳導(dǎo)交接，最后又回到了煤炭。

在煤炭供需失衡造成區(qū)域電網(wǎng)幾近崩潰之前，煤炭價格以及下游用電企業(yè)之間的矛盾存在已久，不過在雙碳目標(biāo)和能源雙控之下，固有的矛盾被更長遠(yuǎn)的難題所掩蓋。

對于電力企業(yè)來說，火電是雙控的一個重要對象，再加上煤炭價格高漲，發(fā)電虧損嚴(yán)重，因此電力增發(fā)動力明顯不足。對于煤炭企業(yè)來說，煤炭也是雙控對象。粗略講，能耗雙控主要就是控碳消耗、控碳排放的總量和強(qiáng)度，而煤礦和火電廠是碳產(chǎn)生的源頭。

正當(dāng)人們的視線從廣東、江蘇、東北等地“拉閘限電”背后原因的邏輯鏈條一步步收束至煤炭供應(yīng)不足之時，煤價已經(jīng)走出一條讓行業(yè)內(nèi)外甚至產(chǎn)業(yè)上下游人士皆呼“意想不到”的曲線：今年6月，動力煤主力合約尚在800元/噸徘徊；至10月19日，已經(jīng)觸及1982元的歷史高點(diǎn)。

從10月19日至今，國家發(fā)改委密集發(fā)布有關(guān)整頓煤炭價格的措施：依法干預(yù)煤價、召開座談會、嚴(yán)查資本惡意炒作、赴多地走訪調(diào)研等。

10月29日上午，國家發(fā)改委發(fā)文稱，在對全國所有產(chǎn)煤省份和重點(diǎn)煤炭企業(yè)生產(chǎn)成本進(jìn)行調(diào)查之后，初步匯總結(jié)果顯示，煤炭生產(chǎn)成本大幅低于目前煤炭現(xiàn)貨價格，煤炭價格存在繼續(xù)回調(diào)空間。最新的價格變化是，鄭商所動力煤期貨主力合約價格回落至9月中旬水平。

電價改革也再邁一步，國家發(fā)改委將燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍擴(kuò)大為：上下浮動原則上均不超過20%；推動工商業(yè)用戶進(jìn)入市場，并取消工商業(yè)目錄銷售電價，開始建立“能長能跌”的市場化電價機(jī)制。

在能源轉(zhuǎn)型的過程中，煤炭對于能源安全的價值正在被重估。2021年3月15日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會第九次會議就提出，“要加強(qiáng)風(fēng)險識別和管控，處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系”。這樣的要求，在《行動方案》中被再次確認(rèn)。

一位來自傳統(tǒng)能源行業(yè)的人士評論說，《意見》和《碳達(dá)峰方案》是在國內(nèi)外煤炭、電力、天然氣緊缺，實(shí)現(xiàn)雙碳的意志似乎有所動搖的形勢下出臺的，足顯堅(jiān)定。

碳市場：自我完善

上位法暫時缺位的情況下，全國碳市場也在修修補(bǔ)補(bǔ)的過程中自我完善。

10月25日，生態(tài)環(huán)境部下發(fā)通知，要求各省級生態(tài)環(huán)境主管部門開展碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的自查工作——對其行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位2019和2020年度的排放報告和核查報告組織進(jìn)行全面自查，于2021年11月30日前，將整改工作臺賬和數(shù)據(jù)質(zhì)量自查報告報送生態(tài)環(huán)境部。

省級生態(tài)環(huán)境主管部門管理對象涵蓋排放企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)、核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。通知稱，省級生態(tài)管理部門對其管理對象負(fù)有組織開展碳排放配額分配、核查、企業(yè)清繳履約及有關(guān)監(jiān)督管理等重要職責(zé)。“亡羊補(bǔ)牢，可喜可賀。”一位能源企業(yè)下屬碳資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟(jì)觀察報如是評論。原因在于，近期個別企業(yè)和單位碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假擾亂碳市場秩序。而數(shù)據(jù)核準(zhǔn)和配額分配，是開展碳交易的前提。

2021年7月16日，全國碳市場正式上線交易，作為一個政策導(dǎo)向型市場，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》至關(guān)重要，有關(guān)碳市場的種種問題，都需要憑借這一上位法找準(zhǔn)“規(guī)定動作”和法律保障。《行動方案》明確，要進(jìn)一步完善配套制度，逐步擴(kuò)大交易行業(yè)范圍。建設(shè)全國用能權(quán)交易市場，完善用能權(quán)有償使用和交易制度，做好與能耗雙控制度的銜接。統(tǒng)籌推進(jìn)碳排放權(quán)、用能權(quán)、電力交易等市場建設(shè)，加強(qiáng)市場機(jī)制間的銜接與協(xié)調(diào)，將碳排放權(quán)、用能權(quán)交易納入公共資源交易平臺。

據(jù)了解，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》已納入國務(wù)院2021年度立法工作計(jì)劃，預(yù)計(jì)在今年年底或明年初出臺。

一場廣泛而深刻的系統(tǒng)變革正在發(fā)生。