谷遼海/文

上稿談到中澳關(guān)系和自貿(mào)協(xié)定，彼此間的FTA未涵蓋政府采購市場，而澳洲與不少國家之間的自貿(mào)協(xié)定均包括“中央政府實(shí)體”在內(nèi)的公共合同市場。對此，有GPA締約方認(rèn)為，澳洲初始報價中的附件一實(shí)體與許多FTA中的“中央政府實(shí)體”不一致。什么是“中央政府實(shí)體”，對這類實(shí)體的早期立法有什么意義，我國在這方面有什么可以借鑒GPA的做法，澳洲對其附件一的初始出價實(shí)體有哪些，對澳洲出價的實(shí)體，GPA各締約方就澳大利亞65個機(jī)構(gòu)提出不同意見，這是我今天開始接下來要談的話題。

在進(jìn)入主題之前，我想說明的是，澳洲雖然遞交加入GPA的申請時間較晚，但這個國家的政府采購市場在加入GPA之前就已經(jīng)非常完善，透明度相當(dāng)高。

舉例來說，政府采購與國庫預(yù)算有密切關(guān)系，我曾為此專門查閱了澳大利亞近幾年的財政預(yù)算年度報告，我事先不用在網(wǎng)上注冊自己的個人資料，發(fā)現(xiàn)這個國家的歷史預(yù)算文件、預(yù)算檔案信息，從1901年開始至2022年全部在線公開，允許任何民眾自由瀏覽或下載任何年份的國庫預(yù)算情況。

隨意點(diǎn)擊年份，能讓大家輕輕松松地查找澳洲120年來發(fā)生的每年預(yù)算報告，而且能夠自由下載保存。國庫收支的公開透明，能讓民眾知道自己為國家創(chuàng)造的財富，公共部門最終是如何在工程建設(shè)、商品或服務(wù)的采購過程中進(jìn)行消費(fèi)使用的。又如2017年澳洲正在加入GPA談判期間，澳大利亞政府采購信息網(wǎng)發(fā)布了當(dāng)年授予工程、貨物和服務(wù)的計(jì)73,458份合同，總價值為711億美元。

再舉一個例子，我記得20年前，中國為了加入WTO以及兩年內(nèi)啟動加入GPA的承諾，相關(guān)部門匆匆忙忙在準(zhǔn)備政府采購立法工作。我當(dāng)時查閱了一些發(fā)達(dá)國家的政府采購市場，看到澳大利亞2001年6月20日參議院的一項(xiàng)決議，要求每個部委辦的領(lǐng)導(dǎo)需要定期遞交報告，說明其管轄的部門在其轄區(qū)的每個政府機(jī)構(gòu)授予工程、商品或服務(wù)的合同，要求每份合同清單均發(fā)布在互聯(lián)網(wǎng)上，民眾有權(quán)利自由查閱聯(lián)邦政府授予的合同信息。要求公開的合同信息，應(yīng)當(dāng)包括公共機(jī)構(gòu)在每份合同中的單位名稱、供應(yīng)商或承包商的名稱、合同授予建筑工程、商品或服務(wù)的具體品名，每個合同的單價和總價、每個合同授予時間、每個合同的起始時間和終止日期等。這方面信息的公開，無疑是在限制和約束政府部門的公共權(quán)力。

因?yàn)闆]有競爭成功的供應(yīng)商或承包商，肯定都會就每個合同信息進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法情形可以對政府部門進(jìn)行舉報、投訴或提出訴訟，及時進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。失敗供應(yīng)商或承包商的維權(quán)，是對政府最好也是最有效的監(jiān)督。畢竟同行業(yè)的公司競爭對手之間知己知彼，舉報或投訴更有針對性，實(shí)際效果更好。

2015年5月14日，參議院對其2001年6月20日法令進(jìn)行修訂，修正案要求所有采購合同都列在澳大利亞政府采購信息網(wǎng)站上的報告中，非政府合同應(yīng)列在聯(lián)邦各實(shí)體網(wǎng)站上。

以下還是言歸正傳，回到澳大利亞初始報價的“中央政府實(shí)體”，我們先看GPA締約方的評論和建議，然后再看澳大利亞的答復(fù)意見。

三、中國香港首個回應(yīng)

對澳洲2015年9月8日在其附件一實(shí)體清單的初始報價，在GPA眾多締約方中第一個進(jìn)行響應(yīng)的是我國香港特別行政區(qū)，于2015年9月24日向WTO政府采購委員會遞交書面評論并要求予以分發(fā)給各締約方。對澳洲附件一的實(shí)體名單，我國香港首個進(jìn)行回應(yīng)，究竟為提出哪些觀點(diǎn)呢？

在分析之前，我覺得，讀者需要了解一下中國香港在48個GPA成員中的背景信息。這些資料對讀者進(jìn)一步了解GPA適用于工程、貨物或服務(wù)的采購很有幫助，對澳大利亞申請加入GPA將涉及到的方方面面會有更多的了解。

中國香港是GPA的創(chuàng)始成員，也是21個GPA的締約方之一。因《1979年政府采購協(xié)定》的覆蓋范圍較為狹窄，當(dāng)年香港的采購規(guī)模不是很大。

根據(jù)GATT締約方1989年4月12日關(guān)于貿(mào)易政策審議機(jī)制的決定(BISD 36S/403)，由GATT秘書處1994年9月5日負(fù)責(zé)起草的C/RM/G/49和Add.l號文件，載有香港政府提交的《香港貿(mào)易政策檢討機(jī)制報告》，其中專門談到了香港早期政府采購業(yè)務(wù)。

香港政府在本港獲取的貨物和服務(wù)，大部分由政府物料供應(yīng)處監(jiān)管，凡價值超過港幣20,000元(2,600美元)的采購，均由該處負(fù)責(zé)。該部門準(zhǔn)備并發(fā)布招標(biāo)書，向主管委員會提出合同授予建議，管理合同的執(zhí)行，并提供與采購相關(guān)的信息。香港1993年貨物和服務(wù)采購總額為3.36億美元，當(dāng)時香港最重要的外國供應(yīng)商分別是美國和聯(lián)合王國。

根據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定政府采購協(xié)定》提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，香港原產(chǎn)的貨物和服務(wù)占總額不足5%。

當(dāng)時大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括新機(jī)場項(xiàng)目的推動，公共工程領(lǐng)域的合同價值遠(yuǎn)高于貨物和服務(wù)；1993年，香港政府授予工程約計(jì)36億美元的基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)合同，美國、歐洲共同體和日本是主要供應(yīng)商。

根據(jù)采購領(lǐng)域和涉及的成本，香港不同的招標(biāo)委員會授予合同。政府物資處負(fù)責(zé)采購500萬港元以下的貨物；工務(wù)署負(fù)責(zé)1000萬港元以下的工程合同；海事處采購價值300萬港元以下的船只；而城市及新界管理局則負(fù)責(zé)200萬美元。

在1992年簽訂的合同中，54%通過公開招標(biāo)獲得，19%通過選擇性招標(biāo)獲得。香港不向本地或任何外部供應(yīng)商提供采購優(yōu)惠。

未中選供應(yīng)商會被告知其遭遇拒絕的原因。當(dāng)時沒有專門指定審查委員會處理投訴；受屈的供應(yīng)商可向政府物料供應(yīng)處處長、主管投標(biāo)委員會、廉政公署、行政投訴專員公署提出投訴，或提起法律訴訟。香港當(dāng)時法律沒有規(guī)定對串通投標(biāo)和類似串通商業(yè)行為的制裁。

1993年，價值低于2萬港元的采購無需招標(biāo)；采購實(shí)體通常要求不少于五家獨(dú)立供應(yīng)商提供報價。

此外，如果來源非常有限，出于安全原因、確保設(shè)備兼容性或獲取專利或?qū)Ｓ形锲返囊馔饩o急情況下，可以通過單一來源的采購方式邀請供應(yīng)商或承包商進(jìn)行報價。

香港1991年的機(jī)場核心計(jì)劃，是以取代啟德機(jī)場為中心。啟德機(jī)場當(dāng)年是世界上國際旅客吞吐量第三繁忙的機(jī)場。該計(jì)劃包括10項(xiàng)相互聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括新的交通連接（公路和鐵路）、一個新城和大片土地的填海工程。目的是根據(jù)英國與中國政府于1991年9月簽署的有關(guān)諒解備忘錄，在1997年6月30日前最大限度地完成機(jī)場核心計(jì)劃。

十個項(xiàng)目（新土地、公路、新城）中有七個由政府資助和實(shí)施。相比之下，臨時機(jī)場管理局和地鐵公司是法定的政府所有公司，負(fù)責(zé)機(jī)場及其鐵路，而私營公司西區(qū)海底隧道公司則獲得30年的專營權(quán)，在香港港口下建造和運(yùn)營第三條行車隧道。

建筑和土木工程合同中使用的大多數(shù)材料由主要承包商采購，而不是直接由政府采購。政府物料供應(yīng)處負(fù)責(zé)采購與新機(jī)場運(yùn)作有關(guān)的政府設(shè)備。政府在總成本中的份額約為50%，其余部分主要由私人股本投資和商業(yè)貸款承擔(dān)。

1994年1月，按當(dāng)日貨幣價格計(jì)算，該計(jì)劃的總費(fèi)用估計(jì)為1582億港元（205億美元），比1992年的估計(jì)數(shù)字低3.5%。

減少的主要原因是當(dāng)局在衰退的國際環(huán)境下對七個政府項(xiàng)目的建筑合同進(jìn)行了高度競爭性招標(biāo)。

1992年4月至1994年2月，當(dāng)局授予41份建筑合同，總值470億港元。就價值而言，來自日本（28%）、香港（18%）、英國（14%）、荷蘭（11%）、中國（8%）和法國（7%）的公司贏得了最大的股份。

關(guān)于公共工程和貨物供應(yīng)的，1994年邀請了約150份有關(guān)公共工程和貨物供應(yīng)合同的投標(biāo)或資格預(yù)審。地鐵公司和九廣鐵路公司等公營企業(yè)有自己的采購和招標(biāo)程序。

總的來說，除了價值低于5萬港元（地鐵）和25萬港元（九鐵）的采購?fù)猓瑑杉夜径荚谡袠?biāo)采購。就地鐵公司而言，參與須符合資格預(yù)審要求。

新的政府采購協(xié)定（即1994年的GPA）將涵蓋兩家公司，因此，兩家公司在采購價值超過40萬特別提款權(quán)（54萬美元）的貨物和服務(wù)（建筑服務(wù)除外）時，應(yīng)遵守《1979年政府采購協(xié)定》的規(guī)定。

水務(wù)署遵守政府物料供應(yīng)處的采購規(guī)則；預(yù)計(jì)其采購超過13萬特別提款權(quán)將納入新版GPA1994的規(guī)定。

英國海外政府和行政機(jī)構(gòu)的官方機(jī)構(gòu)用于低于關(guān)貿(mào)總協(xié)定采購規(guī)定閾值的采購，特別是在當(dāng)?shù)厥袌錾喜蝗菀撰@取的物品。

1993年，香港透過官方機(jī)構(gòu)采購價值4050萬港元的物資。產(chǎn)品主要來自英國、澳大利亞和日本。

我在第一稿中，介紹了GPA最新版本于2014年4月6日生效。根據(jù)這個版本的GPA，各成員的政府采購規(guī)模會普遍提高，覆蓋范圍自然更為寬廣。

新版GPA各締約方均依照新GPA重新遞交了附錄一的七個附件，其中的附件一還是“中央政府實(shí)體”。

因?yàn)閃TO成員要求加入GPA的，其遞交的實(shí)體規(guī)模應(yīng)該與GPA各締約方的既有規(guī)模相當(dāng)，在此基礎(chǔ)上才會得到采納。基于此，我覺得，有必要介紹一下我國香港的附件一內(nèi)容。這些實(shí)體名單是2016年3月12日香港根據(jù)《2012年政府采購協(xié)定》遞交的（WT/Let/1137）文件所載內(nèi)容，以下是我國香港附件一實(shí)體列表：

1.漁農(nóng)自然保護(hù)署（Agriculture, Fisheries and Conservation Department）；

2.建筑署（Architectural Services Department）；

3.審計(jì)署（Audit Commission）；

4.醫(yī)療輔助隊(duì)（Auxiliary Medical Service）；

5.屋宇署（Buildings Department）；

6.政府統(tǒng)計(jì)處（Census and Statistics Department;）；

7.行政長官辦公室，附備注（Chief Executive's Office, Note）；

8.民眾安全服務(wù)隊(duì)(Civil Aid Service)；

9.民航處(Civil Aviation Department)；

10.土木工程拓展署(Civil Engineering and Development Department)；

11. 公司注冊處(Companies Registry)；

12.懲教署(Correctional Services Department)；

13. 香港海關(guān)(Customs and Excise Department;)；

14. 衛(wèi)生署(Department of Health)；

15. 律政司(Department of Justice)；

16. 渠務(wù)署(Drainage Services Department)；

17.機(jī)電工程署(Electrical and Mechanical Services Department)；

18. 環(huán)境保護(hù)署(Environmental Protection Department)；

19. 消防處(Fire Services Department)；

20. 食物環(huán)境衛(wèi)生署(Food and Environmental Hygiene Department)；

21. 政府飛行服務(wù)隊(duì)(Government Flying Service)；

22. 政府實(shí)驗(yàn)室(Government Laboratory)；

23. 政府物流服務(wù)署(Government Logistics Department)；

24. 政府財產(chǎn)部(Government Property Agency)；

25. 政府總部(Government Secretariat)；

26.路政署(Highways Department)；

27.民政事務(wù)總署(Home Affairs Department)；

28.香港金融管理局(Hong Kong Monetary Authority)；

29.香港天文臺(Hong Kong Observatory)；

30.香港警務(wù)處,包括香港輔助警察隊(duì)(Hong Kong Police Force, including Hong Kong Auxiliary Police Force）；

31.香港郵政（Hongkong Post）；

32.入境事務(wù)處（Immigration Department）；

33.香港廉政公署（Independent Commission Against Corruption）；

34.警察投訴獨(dú)立委員會（Independent Police Complaints Council）；

35. 信息技術(shù)服務(wù)部（Information Services Department）；

36. 香港稅務(wù)局（Inland Revenue Department）；

37.知識產(chǎn)權(quán)署（Intellectual Property Department）；

38.香港投資推廣署（Invest Hong Kong）；

39.香港公務(wù)及司法人員薪俸及服務(wù)條件諮詢委員會聯(lián)合秘書處（Joint Secretariat for the Advisory Bodies on Civil Service and Judicial Salaries and Conditions of Service）；

40.香港司法機(jī)構(gòu)(Judiciary)；

41.勞工處(Labour Department)；

42.土地注冊處(Land Registry)；

43.地政總署(Lands Department)；

44.法律援助署(Legal Aid Department)；

45.康樂及文化事務(wù)署(Leisure and Cultural Services Department)；

46.政府海事處(Marine Department)；

47.通訊事務(wù)管理局(Office of the Communications Authority)；

48.申訴專員公署(Office of the Ombudsman)；

49.破產(chǎn)管理署(Official Receiver's Office)；

50.規(guī)劃署(Planning Department)；

51.公共服務(wù)委員會(Public Service Commission)；

52.香港電臺(Radio Television Hong Kong)；

53.差餉物業(yè)估價署(Rating and Valuation Department)；

54.選舉事務(wù)處(Registration and Electoral Office)；

55.截取通訊及監(jiān)察事務(wù)專員秘書處(Secretariat, Commissioner on Interception of Communications and Surveillance)；

56.社會福利署(Social Welfare Department)；

57.學(xué)生財務(wù)處(Student Finance Office)；

58. 工業(yè)貿(mào)易署(Trade and Industry Department)；

59.運(yùn)輸署(Transport Department)；

60.庫務(wù)署(Treasury)；

61.大學(xué)教育資助委員會秘書處(University Grants Committee Secretariat)；

62.水務(wù)署(Water Supplies Department)。

2015年9月25日，WTO政府采購委員會將香港對澳洲初始報價的評價意見，發(fā)送給GPA的各締約方。

中國香港感謝澳大利亞提交于2015年9月8日傳閱的加入《政府采購協(xié)定》的初步承諾。雖然報價似乎很全面，但中國香港希望提交以下建議，以澄清和改進(jìn)澳大利亞的初始報價。

中國香港就澳洲附錄一附件的相關(guān)事宜提出了幾個方面的問題，為了便于把專業(yè)性的議題講解清楚，本文先介紹香港對澳洲“中央政府實(shí)體”的質(zhì)疑，概況起來，有如下幾點(diǎn)：

其一，中國香港希望了解適用于澳大利亞附件一備注2的背后理由，也就是說，澳大利亞政府律師采購或代表澳大利亞政府律師采購預(yù)以保留的原因，其言外之意是，“澳大利亞政府律師”這類實(shí)體所進(jìn)行的貨物、工程和服務(wù)方面的采購，為什么不能納入GPA管轄呢？

其二，由于GPA第三條已經(jīng)規(guī)定了安全和一般例外情況，中國香港還希望對適用于澳大利亞國防情報組織、澳大利亞信號局或澳大利亞地理空間情報組織采購或代表其采購所有貨物和服務(wù)的備注3(c)項(xiàng)下的保留作出解釋。

其三，澳大利亞對其“中央政府實(shí)體”清單的備注3(d)項(xiàng)做出例外說明，即維護(hù)“澳大利亞產(chǎn)業(yè)能力計(jì)劃及其后續(xù)計(jì)劃和政策”的權(quán)利予以保留。針對此項(xiàng)，中國香港希望就這些項(xiàng)目的性質(zhì)及其與國家安全的關(guān)系能夠得到澳大利亞的澄清和答復(fù)。

對于前述，澳大利亞會有什么樣反饋意見呢？我們接著讀下面來自澳大利亞的回應(yīng)。

四、澳大利亞答復(fù)中國香港

2015年11月6日，應(yīng)澳大利亞代表團(tuán)的請求，WTO政府采購委員會轉(zhuǎn)發(fā)“對中國香港關(guān)于澳大利亞初始附錄一報價問題的答復(fù)”。該書面信函涉及到幾個方面的問題，我主要介紹、分析澳大利亞回應(yīng)中國香港對澳大利亞首次報價中“中央政府實(shí)體”的評論。

澳大利亞感謝中國香港提交建議，要求對澳大利亞加入2015年9月25日發(fā)布的《政府采購協(xié)定》（GPA）的初步報價進(jìn)行澄清和改進(jìn)。

首先就“中央政府實(shí)體”的評價，澳大利亞作出以下答復(fù)。

附件一的中央政府實(shí)體

中國香港希望了解注釋2下適用于澳大利亞政府律師或代表澳大利亞政府律師進(jìn)行采購而不納入GPA管轄的背后理由。

由于《政府采購協(xié)定》第三條已規(guī)定了安全和一般例外情況，中國香港也希望解釋“備注3（c）項(xiàng)下的保留”，該保留適用于國防情報組織、澳大利亞信號局或澳大利亞地理空間情報組織或其代表采購的所有貨物和服務(wù)。

因“澳大利亞政府律師”于2015年7月1日被澳大利亞司法部吸收。

澳大利亞政府律師的職能不受澳大利亞采購框架義務(wù)的約束，因此無法在任何貿(mào)易協(xié)定中提供。

對于備注3，提供了澳大利亞政府要求僅為國防部排除的貨物和服務(wù)清單。澳大利亞是一個大國，國防部在澳大利亞獨(dú)特而偏遠(yuǎn)的地方開展工作，并在澳大利亞境外開展工作。

這方面的排除列表反映了在這些位置工作的操作要求。

根據(jù)豁免進(jìn)行的采購必須記錄在案并證明合理。這些除外條款是澳大利亞政府要求的，并包含在澳大利亞的所有貿(mào)易協(xié)定中。

對于保留注釋3（d）項(xiàng)下“澳大利亞產(chǎn)業(yè)能力計(jì)劃及其后續(xù)計(jì)劃和政策”的權(quán)利，給予維持的理由。中國香港希望就這些計(jì)劃的性質(zhì)及其與國家安全的關(guān)系獲得澄清。

澳大利亞的產(chǎn)業(yè)能力計(jì)劃旨在建設(shè)澳大利亞的產(chǎn)業(yè)參與澳大利亞國內(nèi)外國防采購的能力。

澳大利亞的產(chǎn)業(yè)能力計(jì)劃適用于復(fù)雜的采購，在確定國防能力是否來自澳大利亞或海外供應(yīng)商時，性價比仍然是首要考慮因素。有關(guān)澳大利亞的產(chǎn)業(yè)能力計(jì)劃的更多信息，請參閱《澳大利亞國防采購政策手冊》。

澳洲對香港的首輪回應(yīng)，所進(jìn)行的解釋是否成立或有其他方面的問題，我稍后繼續(xù)逐一進(jìn)行介紹。因澳大利亞附件一的實(shí)體名單及其備注，GPA還有許多締約方提出不同看法和觀點(diǎn)，我在后面的文章中會重點(diǎn)進(jìn)行推薦、評論。

看了上面答復(fù)意見，我最想說的還是“澳大利亞政府律師”（Australian Government Solicitor）。這是為澳大利亞政府和其他機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)。它于1903年7月1日作為澳大利亞民政檢察專員辦公室成立。作為澳大利亞政府的中央法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，澳大利亞政府律師是英聯(lián)邦重要法律領(lǐng)域以及管理聯(lián)邦復(fù)雜、系統(tǒng)性和先例問題的卓越和專業(yè)知識中心。

澳大利亞政府律師與客戶機(jī)構(gòu)合作，通過提供高質(zhì)量的建議和代理以及及時、可靠的服務(wù)來交付結(jié)果并最大限度地降低法律風(fēng)險。

澳大利亞政府律師在與政府機(jī)構(gòu)合作方面的長期經(jīng)驗(yàn)意味著他們了解政府的立法和監(jiān)管框架、政策目標(biāo)和關(guān)鍵計(jì)劃。

他們與各機(jī)構(gòu)合作，為法律問題制定創(chuàng)新解決方案，并對澳大利亞政府參與的一些最大項(xiàng)目實(shí)施商業(yè)和法律上強(qiáng)有力的方法。澳大利亞政府律師在每個州都有辦事處，400多名律師，涵蓋與政府相關(guān)的約40個不同法律領(lǐng)域，是澳大利亞最大的國家法律服務(wù)提供商之一。澳大利亞政府律師匯集了來自整個組織的律師，處理需要幾個法律領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的復(fù)雜事項(xiàng)。

（未完待續(xù)，敬請繼續(xù)關(guān)注）